Kims Berufung
von Robert Wade
Seit diesem Sommer hat die Weltbank einen neuen Präsidenten: Jim Yong Kim, ein US-Amerikaner südkoreanischer Herkunft. Im April war der studierte Mediziner zum Nachfolger seines Landsmanns Robert Zoellick bestimmt worden. Seit die International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), so der offizielle Name der Weltbank, 1945 gegründet wurde, stellen die USA den Präsidenten. Wohingegen für den Internationalen Währungsfonds (IWF) die inoffizielle Regel gilt, dass die Nominierung des Geschäftsführenden Direktors den Europäern zusteht. Derzeit steht mit Christine Lagarde eine Französin dem IWF vor.
Kims Berufung war jedoch insofern bemerkenswert, als die USA erstmals deutlich Gegenwind bekamen. Immer lauter werden die Forderungen, die Spitzenämter bei Weltbank und IWF in einem internationalen offenen Bewerbungsverfahren zu besetzen. Selbst die Finanzminister und Regierungschef der G 20 haben sich bereits mehrfach für ein transparentes, an der fachlichen Qualifikation der Kandidaten orientiertes Auswahlsystem ausgesprochen. Im Frühjahr 2012, als der neue Weltbank-Präsident nominiert wurde, waren tatsächlich zum ersten Mal in der Geschichte der Bank höchst qualifizierte Kandidaten aus dem Süden gegen einen US-Kandidaten angetreten, dessen Qualifikationen zumindest zweifelhaft waren.
Wie haben es die USA dennoch geschafft, ihren Kandidaten durchzubringen? Über den neuen Präsidenten entscheidet per Abstimmung das 25-köpfige Exekutivdirektorium, das für das Tagesgeschäft der Weltbank zuständig ist. In diesem Gremium stellen fünf Staaten, die finanziell am meisten zum Budget beisteuern, also die USA, Japan, Deutschland, Frankreich und Großbritannien, je einen eigenen Exekutivdirektor. Die übrigen Direktoren repräsentieren jeweils eine aus mehreren Staaten bestehende Stimmrechtsgruppe. Die Exekutivdirektoren sind in ihren jeweiligen Herkunftsländern hochrangige Beamte oder Funktionäre, deren Stimmrechte gewichtet sind: Wer viel einzahlt, hat auch viel zu sagen. Die USA verfügen allein über einen Stimmanteil von 15,85 Prozent.
Als Zoellick im Februar 2012 seinen Rücktritt ankündigte, betonte das Direktorium umgehend „die Wichtigkeit eines leistungsabhängigen und transparenten Prozesses, bei dem alle Exekutivdirektoren Kandidaten nominieren und bei der Wahl in Betracht ziehen können“. Das G-24-Sekretariat, das Gremium, in dem die Entwicklungsländer innerhalb der Weltbank und des IWF ihre Positionen untereinander abstimmen, kontaktierte sogleich eine Reihe von Kandidaten aus den eigenen Reihen und diskutierte schon über eine Wahlkampagne. Am Ende präsentierten die Entwicklungsländer zwei Namen: Ngozi Okonjo-Iweala, aktuell Finanzministerin von Nigeria und vormals Entwicklungsökonomin und geschäftsführendes Vorstandsmitglied bei der Weltbank, und José Antonio Ocampo, ehemals Finanzminister von Kolumbien und derzeit Professor für Volkswirtschaft an der New Yorker Columbia University.
Die US-Regierung nominierte nach längerem Zögern den relativ unbekannten Jim Yong Kim, Präsident des renommierten Dartmouth College im US-Bundesstaat New Hampshire. Der Mediziner und Anthropologe hatte zuvor die HIV/Aids-Abteilung der Weltgesundheitsorganisation (WHO) geleitet und internationales Gesundheitswesen und Sozialmedizin an der Harvard Medical School gelehrt. Dabei hatte er sich besonders mit der Frage beschäftigt, wie man in den ärmsten Ländern der Welt die gesundheitsschädigenden Folgen von Armut lindern kann.
Jim Yong Kim gilt als enger Freund von Außenministerin Hillary Clinton und Finanzminister Timothy Geithner, die bei der Auswahl des US-Kandidaten das letzte Wort hatten.1 Seine Nominierung basiert auf Überzeugungen, die in der US-Politik weit verbreitet sind: Zum einen habe Entwicklungspolitik in erster Linie die Aufgabe, die extreme Armut und speziell deren Folgen für die Gesundheit zu mildern; zum andern solle die Weltbank ohnehin weniger als Bank fungieren als vielmehr wie eine Entwicklungshilfeagentur, die dabei mit gemeinnützigen Stiftungen wie der Gates Foundation und der Clinton Foundation kooperiert.
Diese Neuausrichtung bei der Entwicklungszusammenarbeit war schon in der Berufung eines Mediziners an die Spitze der staatlichen Entwicklungshilfeorganisation USAID deutlich geworden: Rajiv Shah, der aus dem US-Landwirtschaftsministerium kam und davor sieben Jahre lang bei der Gates Foundation gewesen war, will mit der USAID nicht mehr Infrastrukturprojekte, sondern nur noch soziale Programme fördern.
Im Gegensatz dazu favorisieren Okonjo-Iweala und Ocampo eine ganzheitlich ausgerichtete Entwicklungspolitik, die sämtliche Bereiche abdeckt, von Regierung und Wirtschaft über Bildung und Gesundheit bis zu Infrastruktur und Umweltschutz. Beide Kandidaten waren beziehungsweise sind in ihren Heimatländern für Wirtschafts- und Finanzpolitik zuständig und sind es gewohnt, große Verwaltungen zu leiten – im Gegensatz zu Jim Yong Kim.
Jim Yong Kim ist mehr Sozialmediziner als Banker
Lant Pritchett, ein ehemaliger Weltbank-Ökonom, der heute an der Kennedy School in Harvard Professor für Entwicklungspolitik ist, kritisierte Kims Kandidatur besonders scharf. Pritchett unterscheidet grundsätzlich zwischen „nationaler Entwicklung“, also der Staatsebene, und „menschlicher Entwicklung“, womit etwa die Eindämmung von Hungersnöten, Epidemien und Gewalt in sehr armen Regionen gemeint ist, wo die staatlichen Entwicklungsstrategien versagt haben. Für Pritchett greift mit Kims Berufung „der Bereich menschliche Entwicklung in die zentralen Institutionen der nationalen Entwicklung“ ein. Im Gegensatz dazu komme die von vielen afrikanischen Staaten unterstützte Ngozi Okonjo-Iweala aus der Schule der „nationalen Entwicklung“. Pritchett berichtet, wie schockiert die Praktiker der Entwicklungszusammenarbeit darüber waren, „dass Präsident Obama diesen Unterschied gar nicht zu kennen scheint“.
Okonjo-Iweala und Ocampo reisten rund um die Welt, um potenzielle Unterstützer zu finden. Doch Kim schaffte es, dank reichlich Geld und politischer Schützenhilfe durch das Weiße Haus und das US-Finanzministerium, die wichtigsten Regierungen für sich zu gewinnen, noch bevor die anderen Kandidaten bei diesen vorgesprochen hatten. Das gilt zum Beispiel für Japan, das den zweitgrößten Stimmenanteil in der Weltbank hat.
In dieser Phase war von Kim nichts zu hören oder zu lesen – außer einigen unter seinem Namen erschienenen Zeitungsartikeln, in denen es um seine Vision für die Weltbank ging und die ganz offensichtlich im Finanzministerium in Washington verfasst worden waren. Den Debatten, die mit den anderen Kandidaten arrangiert worden waren, blieb er konsequent fern. Offenbar befürchtete er, dass dabei seine mangelnde Vertrautheit mit Fragen der Finanzierung und der nationalen Entwicklung zutage treten würden.
Allerdings kam es zu einer gemeinsamen Anhörung aller drei Kandidaten durch die europäischen Mitglieder im Gouverneursrat, in dem die jeweiligen Finanzminister sitzen. Okonjo-Iweala und Ocampo wurde nach ihren Auftritten begeistert und anhaltend applaudiert, Kim dagegen nicht. Ein Zeuge, der Einblick in die vertraulichen Berichte über diese Bewerbungsrunde an EU-Regierungen hatte, gibt die Eindrücke wie folgt wieder: „Okonjo-Iwealas Auftritt war bewegend, sehr emotional, und sie zeigte gute Kenntnisse über das Funktionieren der Weltbank, aber ihre Präsentation war nicht so gut strukturiert. Ocampo war am besten vorbereitet und hatte die klarsten Vorstellungen über die Zukunft der Bank, er behandelte die ökonomischen Fragen außerordentlich kompetent, wenn auch im Stil etwas akademisch. Kim trat sehr engagiert auf, aber jenseits der Gesundheitsthemen waren seine Kenntnisse begrenzt, speziell in Sachen Finanzen und Wirtschaft.“ Nach einer anderen gut informierten Quelle lautete das allgemeine Urteil über Kim, dass er einen anständigen Exekutivdirektor abgeben könnte – was einiges besagt, denn von denen gibt es immerhin 25.
Beim Gipfeltreffen der Afrikanischen Union sprachen sich die Regierungschefs einstimmig für Okonjo-Iweala aus. Ocampo wurde insbesondere von zwei Initiativen unterstützt: Die eine ging von lateinamerikanischen Wirtschaftswissenschaftlern aus, die andere von einem chinesischen und zwei englischen Ökonomen.2 Die Exekutivdirektoren interviewten die Kandidaten jeweils separat, zum Teil in Vier-Augen-Gesprächen, zum Teil als Gruppe. Die G-11-Gruppe der Direktoren aus den Entwicklungs- und Schwellenländern tagte wiederholt im Vorfeld der Wahl. Dabei gelobten die Teilnehmer jedes Mal, dass sie den nach ihrer Meinung besten Kandidaten wählen und sich nicht nach den Wünschen der USA richten würden.
Zwei Tage vor der Abstimmung hatten die G-11-Exekutivdirektoren erneut eine stundenlange Sitzung. Am Ende gab es eine Probeabstimmung, die fast einstimmig für Okonjo-Iweala ausfiel. Für Ocampo stimmte nur der brasilianische Exekutivdirektor, der zugleich Kolumbien vertrat. Nach der Abstimmung sagte der Brasilianer, er werde Ocampo anrufen und ihn darum bitten, seine Kandidatur zurückzuziehen, damit er seine Stimme ebenfalls Okonjo-Iweala geben könne. Tatsächlich zog Ocampo seine Kandidatur am 13. April zurück. Damit hatte Okonjo-Iweala alle Exekutivdirektoren der Entwicklungs- und der Schwellenländer auf ihrer Seite.
Das Ergebnis brachte die Regierung in Washington auf Trab. Zwar bot sich hier für Präsident Barack Obama die Chance, mit der Nominierung einer Afrikanerin – die auch noch weithin als die beste Kandidatin galt – in die Geschichte einzugehen. Aber die Berater des US-Präsidenten kamen offensichtlich zu dem Schluss, dass der Verzicht auf das Monopol der USA, diesen wichtigen Posten zu besetzen, ein zu hoher Preis war. Sie fürchteten, Obamas Gegner könnten behaupten, dass man daran erkennen könne, dass der Präsident nicht bereit sei, für sein Land einzutreten. Und das in einem Wahljahr, in dem ein republikanischer Agitator tönte: „Dieser Präsident sollte endlich lernen, was es heißt, ein Amerikaner zu sein.“ Ein populärer rechter Radiomoderator behauptete gar: „Dieser Mann hasst sein Land.“3
Die Weltbank ist zwar für die meisten Entwicklungsländer längst keine sprudelnde Finanzierungsquelle mehr. Nach wie vor aber ist sie eine wichtige Informationsquelle, vor allem für informelle politische und ökonomische Nachrichten. Für die US-Außenministerin und ihren Kollegen im Finanzressort bedeutet die Ernennung eines persönlichen Freundes zum Weltbank-Präsidenten, dass sie ihn zu jeder Tages- und Nachtzeit anrufen und mit ihm besprechen können, wie es in den Ecken der Welt aussieht, die ihnen gerade wichtig sind. Oder welches Engagement sie von der Weltbank erwarten und welches nicht.
Die Ersten, die Okonjo-Iweala fallen ließen, waren die Russen. An demselben 13. April, an dem Ocampo als Kandidat zurücktrat, sagte der russische Finanzminister Siluanow Kim seine Unterstützung zu. Bald schon gingen zahlreiche Entwicklungsländer von der Fahne, wobei vieles dafür spricht, dass ihnen für ihre Stimme eine Gegenleistung in Aussicht gestellt wurde, zum Beispiel der eine oder andere Posten, wie Chefökonom, Finanzdirektor oder Chef der Weltbank-Tochter IFC (International Finance Corporation), die für die Förderung des privaten Sektors zuständig ist.
Als das Exekutivdirektorium am Tag der Wahl zu seiner geschlossenen Sitzung zusammentrat – Berater und anderes Personal waren ausgeschlossen –, gab es zunächst eine informelle Stimmabgabe, um festzustellen, ob ein Konsens möglich war. Erst dann folgte die offizielle Abstimmung. Die großen europäischen Länder waren schon bei der Probeabstimmung auf den US-Kandidaten eingeschwenkt. Danach fanden die Lateinamerikaner, dass es sich nicht lohnte, den großen Bruder im Norden zu ärgern. Also stimmten auch sie für Kim. So kam der US-Kandidat in der offiziellen Abstimmung auf 80 Prozent der gewichteten Stimmen. Für die Gegenkandidatin Okonjo-Iweala stimmten nur die afrikanischen Exekutivdirektoren, so wie es in der Afrikanischen Union beschlossen worden war. Im Kommuniqué der Weltbank über die Wahl von Jim Yong Kim fehlte erstmals das Wort „einstimmig“.4
Von vielen Nichtökonomen innerhalb der Weltbank wurde die Wahl Kims durchaus begrüßt. Vor allem in den Abteilungen für Gesundheits- und Erziehungswesen schätzte man nicht nur seine fachliche Kompetenz, sondern auch seine Skepsis gegenüber westlichen Agenturen, die in den Entwicklungsländern mit den Regierungen zusammenarbeiten. Kim setzt stattdessen eher auf eine Kooperation mit denen, die künftig die Hauptadressaten der Hilfe sein sollen, also mit lokalen Nichtregierungsorganisationen und kommunalen Verwaltungen. Die Kim-Anhänger versprachen sich von seiner Berufung eine aufregende Neuausrichtung der Weltbank-Projekte und -aktivitäten.
Der Wechsel an der Spitze kam auch bei denjenigen Weltbank-Mitarbeitern gut an, die sich seit einiger Zeit gegen die jahrzehntelange Dominanz der Ökonomen in der Bank zur Wehr setzen. Diese Nichtökonomen wissen auch die von Geberländern eingerichteten Treuhandfonds hinter sich, die für die Finanzierung von Weltbank-Projekten eine immer wichtigere Rolle spielen und dabei den Grundsatz „erst die Gesellschaft, dann die Wirtschaft“ favorisieren. Hinzu kam dann noch ein weiterer Faktor: Die Kandidatin Okonjo-Iweala hatte in ihrer Zeit als Weltbank-Direktorin in Sachen Personalführung einen eher durchwachsenen Ruf erworben. Dagegen erschien Kim vielen als ein großer Fortschritt gegenüber Zoellick, der keine Aufgaben delegieren konnte und dazu neigte, selbst leitende Weltbank-Mitarbeiter herunterzumachen.
Letztlich war dieser „Wettbewerb“ im Großen und Ganzen nur eine Show. Denn dass sich der von den USA vorgeschlagene Kandidat durchsetzen würde, stand von vornherein fest, und zwar aus zwei Gründen: Die US-Regierung konnte sich auf die Europäer verlassen, die Washington eine Gegenleistung für die Unterstützung von Christine Lagarde schuldig waren, nachdem diese im Jahr zuvor als Nachfolgerin des gestrauchelten IWF-Chefs Dominique Strauss-Kahn an die Spitze des Währungsfonds berufen worden war. Der zweite Grund war, dass die Obama-Regierung es sich im Sommer 2012 nicht leisten konnte, vor einem extrem schwierigen Präsidentschaftswahlkampf ein wichtiges Statussymbol US-amerikanischer Dominanz aufzugeben. Also war sie bereit, alles Notwendige zu tun, um das Amt des Weltbank-Präsidenten zu behalten.
In den Monaten nach dem Amtsantritt Kims wurden erstaunlich viele hohe Positionen in der Weltbank mit Repräsentanten wichtiger Entwicklungs- und Schwellenländer besetzt. So wurde im August 2012 der Chinese Cai Jin-Yong an die Spitze der IFC berufen – als erster Nichteuropäer in diesem Amt. Und im September erhielt der Inder Kaushik Basu, Professor an der Cornell University im Bundesstaat New York, den wichtigen Posten des Chefökonomen der Weltbank.
Mit Blick auf die künftigen Machtverhältnisse in der Weltbank zeigt die Karriere von Kim zweierlei: Der hohe Anteil, den die USA und die EU-Länder zum Finanzaufkommen der Weltbank und des IWF beisteuern, wird auch weiterhin ihre Monopolansprüche absichern – jedenfalls solange sie sich weiterhin gegenseitig unterstützen. Zu ändern wäre dies nur durch eine grundsätzliche Reform der Stimmengewichtung.
Und: Das gegenseitige Misstrauen unter den einzelnen Staaten macht es den USA leicht, Bündnisse von Entwicklungs- und Schwellenländern durch bilaterale Abmachungen aufzubrechen. Ermutigend bleibt trotz alledem, dass sich erstmals sehr fähige Kandidaten aus anderen Ländern beworben und an einem Auswahlprozess beteiligt haben, bei dem die Qualifikation wenigstens eine gewisse Rolle spielte. Das hat immerhin bewirkt, dass die offizielle Berufung zum ersten Mal nicht einstimmig erfolgte: Am Ende votierten immerhin 70 afrikanische und lateinamerikanische Staaten für die Gegenkandidatin.
Für die nächste Wahl bedeutet dies, dass Washington wahrscheinlich noch mehr Deals mit anderen Staaten machen muss, um sich das Präsidentenamt ein weiteres Mal zu sichern. Allerdings könnte dieses nächste Mal erst 2022 sein – falls Kim in fünf Jahren eine zweite Amtszeit bewilligt wird.