Das Weltgericht
Der Internationale Strafgerichtshof soll globale Gerechtigkeit üben – in politischen Grenzen von Francesca Maria Benvenuto
Zehn Jahre Kampf gegen Straflosigkeit: So steht es stolz auf der Webseite des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH). Seit seiner Gründung 2002 spricht dieses Gericht seine Urteile über Personen, die wegen Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen oder Verbrechen der Aggression angeklagt sind. Die Präambel des Römischen Statuts, der vertraglichen Grundlage des IStGH, bekräftigt die Entschlossenheit, „der Straflosigkeit der Täter ein Ende zu setzen und so zur Verhütung solcher Verbrechen beizutragen“.
Der IStGH will also mit dem klassischen, als unwirksam erachteten internationalen Strafrecht brechen. Dabei kann er laut Statut jeden nach seiner Gründung begangenen Rechtsverstoß ahnden. Das unterscheidet ihn von den Internationalen Strafgerichtshöfen für das ehemalige Jugoslawien (ICTY)1 und für Ruanda (ICTR), deren Zuständigkeit auf ein bestimmtes Gebiet und einen genauen Zeitraum beschränkt ist.
Bei einem IStGH-Verfahren muss lediglich eine von zwei Bedingungen erfüllt sein: Entweder stammt die tatverdächtige Person aus einem der Vertragsstaaten (bislang sind 122 der insgesamt 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen dem Statut beigetreten). Oder die Straftaten wurden auf dem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats verübt. Diese letzte Bestimmung ermöglicht eine Ausweitung der Zuständigkeit des Gerichtshofs auf Länder, die die Gerichtsbarkeit des IStGH nicht anerkennen.
Ein Tatverdächtiger kann sich seiner Verantwortung auch nicht mehr durch den Verweis auf sein öffentliches Amt entziehen. Damit sind weder Staats- oder Regierungschefs noch Diplomaten vor der IStGH-Strafverfolgung geschützt. So muss sich zum Beispiel Kenias amtierender Vizepräsident William Ruto seit dem 9. September 2013 wegen der gewalttätigen Ausschreitungen nach der Präsidentschaftswahl von 2007 vor dem IStGH verantworten. Gegen den sudanesischen Präsidenten Omar al-Bashir erließ der Gerichtshof 2009 einen Haftbefehl wegen Völkermords in der Region Darfur.
Ein Verfahren kann entweder auf Betreiben eines Staats oder des UN-Sicherheitsrats eingeleitet werden, oder aber auf Initiative des IStGH-Chefanklägers. Dieses Amt bekleidet derzeit die Gambierin Fatou Bensouda, deren Vorgänger der Argentinier Luis Moreno Ocampo (2003–2013) war. Gemäß dem Grundsatz der Komplementarität wird der Gerichtshof erst tätig, wenn eine Strafverfolgung durch die nationale Gerichtsbarkeit nicht möglich ist – sei es, weil die betreffende Regierung dazu nicht gewillt ist oder das Rechtssystem diese Möglichkeit nicht zulässt.
Das Komplementaritätsprinzip war ursprünglich als Zugeständnis an die Souveränität der Staaten gedacht, führte aber in der Praxis zu einer „Diskriminierung“ von Staaten mit schwacher Verwaltungsstruktur und insbesondere der ärmsten Länder. Deshalb ist es sicher kein Zufall, dass sämtliche der bislang verhandelten 18 Fälle mit Konflikten auf dem afrikanischen Kontinent zu tun haben. Der Äthiopier Hailemariam Desalegn, der aktuelle Präsident der Afrikanischen Union, beschuldigte den Gerichtshof beim Gipfeltreffen der afrikanischen Staatschefs am 31. Mai 2013 sogar der „rassistischen Hetze“.
Der IStGH sieht sich also trotz der guten Absichten, die in den Neuerungen seines Statuts zum Ausdruck kommen, einiger Kritik ausgesetzt. Der Hauptvorbehalt lautet, dass er im Spannungsfeld zwischen Politik und Rechtsprechung hin und her gerissen werde. Für das Römische Statut gilt – wie für internationale Abkommen üblich –, dass ihm nur die Mitgliedsländer verpflichtet sind. Drei ständige Mitglieder des UN-Sicherheitsrats, die Vereinigten Staaten, Russland und China, haben es bis heute nicht ratifiziert. Washington will verhindern, dass seine im Ausland eingesetzten Soldaten vor dem Gericht landen könnten. Moskau und Peking befürchten Anklagen im Zusammenhang mit Tschetschenien und Tibet. Auch Israel hat, wegen ähnlicher Bedenken im Hinblick auf Palästina, den IStGH bisher nicht anerkannt.
Aber die USA gehen noch einen Schritt weiter: Das State Department ließ sich von einigen seiner Verbündeten – insbesondere in Afrika – vertraglich zusichern, dass sie keine US-Staatsbürger an den IStGH ausliefern – auch dann nicht, wenn das mutmaßliche Verbrechen auf dem Territorium eines Vertragsstaats verübt wurde.2
Das alles zwingt den Gerichtshof zu einem Spagat zwischen seinem Status als supranationales Strafgericht und den politischen Kompromissen, auf denen seine Gründung beruht. Mangels eigener Exekutivorgane (Polizei, Armee) ist er auf die konkrete Hilfe der Staaten angewiesen, insbesondere bei der Vollstreckung der Haftbefehle, die sein Chefankläger erlassen hat. Ein Beispiel: Trotz der Resolution 1556 des UN-Sicherheitsrats zu Darfur von 20043 hat die sudanesische Regierung jede Zusammenarbeit mit dem IStGH verweigert. Und dass Präsident Omar al-Bashir unbehelligt Kenia und den Tschad besuchen konnte, spiegelt einen Konsens fast aller afrikanischen Staaten.
Manche Fälle werden verhandelt, andere nicht
Angesichts solcher Schwierigkeiten muss der Chefankläger um die Gunst der Regierungen buhlen. Denn ohne deren Mitarbeit kann ein Verfahren gar nicht stattfinden: Eine Verurteilung in Abwesenheit ist nicht vorgesehen.
Entsprechend lässt die Anklage eine gewisse diplomatische Vorsicht walten. Um die Unterstützung der Regierungen zu gewinnen, verzichtet die Chefanklägerin gelegentlich auf das Vorrecht, das ihre Unabhängigkeit am besten gewährleistet: die Möglichkeit, ein Ermittlungsverfahren kraft ihres Amtes (proprio motu) einzuleiten. Von dieser Befugnis, die im internationalen Recht ein Novum ist, wurde bisher kaum Gebrauch gemacht. Vier der derzeit anstehenden Rechtssachen wurden dem IStGH von den betroffenen Regierungen vorgelegt: von Uganda, der Demokratischen Republik Kongo, der Zentralafrikanischen Republik und Mali. Erst zweimal wurde der Chefankläger, in Person von Luis Moreno Ocampo, selbst aktiv: im Fall Elfenbeinküste, wo es um den Konflikt zwischen Laurent Gbagbo und seinem Gegenspieler Alassane Ouattara geht, und im Fall Kenia. Dort wird die Anklage durch einen weiteren Umstand kompliziert: Der wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit angeklagte Uhuru Kenyatta wurde am 9. April 2013 zum Präsidenten von Kenia gewählt, obwohl ein IStGH-Haftbefehl gegen ihn vorlag und er ab November vor Gericht stehen sollte.
Noch stärker wird der Handlungsspielraum des Gerichtshofs jedoch dadurch eingeschränkt, dass er einem ius vitae ac necis („Recht über Leben und Tod“) des UN-Sicherheitsrats unterliegt. Dieser kann auf der Grundlage von Kapitel VII der UN-Charta ein Verfahren aussetzen. So wurden etwa im Juli 2002 aufgrund der Resolution 1422 die Ermittlungen des Chefanklägers über das Verhalten von US-Soldaten suspendiert, die als UN-Blauhelme in Bosnien-Herzegowina operierten, also in einem Unterzeichnerstaat des Römischen Statuts. Der Sicherheitsrat kann die Gerichtsbarkeit des IStGH andererseits auch auf Staaten ausweiten, die dem Statut nicht beigetreten sind – wie 2003 im Fall Sudan und 2011 im Fall Libyen unter Muammar al-Gaddafi.
Das Handeln des Sicherheitsrats ist also höchst politisch. Die Afrikanische Union hält die gegen al-Bashir und Kenyatta erhobenen Anklagen für kontraproduktiv und sieht darin eine Bedrohung des Friedensprozesses in den betroffenen Ländern.4 Am 5. September forderte das Parlament in Nairobi die Regierung auf, die Mitgliedschaft beim IStGH aufzukündigen, weil dessen Tätigkeit die „Stabilität und Sicherheit“ Kenias gefährde.
Auf Kritik stoßen auch die Kriterien für die Auswahl der einzelnen Fälle. Die Chefanklage verfolgt nur Straftaten, die nach ihrem Ermessen allerschwerste Verbrechen darstellen. Hauptkriterien sind dabei die Anzahl der Opfer und die Dauer der Straftaten, aber auch die hierarchische Position der mutmaßlich Verantwortlichen spielt eine Rolle. Aufgrund dieser vagen Kriterien wurden schon sehr fragwürdige Entscheidungen getroffen. So verweigerte die Chefanklage die Einleitung von Ermittlungen zu Vorfällen im Irakkrieg ab 2003, weil angeblich „nur vereinzelt Straftaten begangen wurden und diese nicht dem Kriterium der Schwere der Tat entsprechen“.5 In diesem Fall hätte sich eine Strafverfolgung auch nur gegen Angehörige von Staaten richten können, die den IStGH anerkennen, wie etwa Großbritannien.
Auch die Anschuldigungen, die Palästina 2009 gegen Israel erhob, hat der damalige Chefankläger nicht weiter verfolgt. Ocampo meinte dazu, es sei Aufgabe der zuständigen UN-Organe oder der Versammlung der Vertragsstaaten, „rechtlich zu entscheiden, ob Palästina ein Staat im Sinne der Beitrittsbestimmungen zum Römischen Statut darstellt, was die Ausübung der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs erst möglich machen würde“.6
Ocampo versteckte sich also hinter dem Problem, dass Palästina von der „internationalen Gemeinschaft“ noch nicht als souveräner Staat anerkannt ist.
Amnesty International kritisierte seinerseits das Verfahren im Fall Elfenbeinküste als parteiisch: Der ehemalige Präsident Gbagbo und seine Ehefrau Simone würden strafrechtlich verfolgt, der zweite Akteur in dem Nachwahlkonflikt, der amtierende Präsident Ouattara, komme dagegen ungeschoren davon. Amnesty spricht deshalb vom „Gesetz des Siegers“.7
Ein weiterer Vorwurf an den IStGH betrifft die Symbolik. Seine Parole „Bekämpfung der Straflosigkeit“ könne darüber hinwegtäuschen, dass seine Rechtsprechung „auf die Mächtigen zugeschnitten“ sei.8 Das internationale Strafrecht laufe also Gefahr, diejenigen Länder, die der Gerichtshof nicht belangt oder belangen kann, rechtlich zu exkulpieren und moralisch zu legitimieren. In der Tat kann die Berufung auf hohe Werte, die zwangsläufig breit definiert sind, das Wirken des IStGH tendenziell „politisieren“. Und damit einer „Justiz mit variabler Geometrie“ Vorschub leisten, die ihre Neutralitätsverpflichtung aus den Augen verliert.
Ein letzter Punkt: Wer sich zum höchsten Vorbild ernennt, weckt umso höhere Erwartungen. Die internationale Rechtsprechung will nicht mehr nur Verbrechen bekämpfen und die Täter bestrafen, sie versteht sich darüber hinaus als ein Instrument der Prävention, als Mittel gegen den Krieg, als Waffe zur Verteidigung der globalen Sicherheit und als Instanz, die den Opfern zu Gerechtigkeit und einer angemessenen Wiedergutmachung verhilft.
Eine weitere Neuerung des Römischen Statuts besteht darin, dass die Opfer aktiv an der Rechtsprechung mitwirken. Vor Ad-hoc-Gerichten wie dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien treten sie meist nur als Zeugen auf und werden häufig von der Anklage instrumentalisiert. Vor dem IStGH beschränken sich die Opfer nicht nur auf die Zeugenaussage.
Das impliziert allerdings die Gefahr, dass der internationale Strafprozess auf die therapeutische Schiene gerät. Einige Juristen sehen darin einen „Schritt zur notwendigen Wiederherstellung des Opfers“9 ; dessen neuer Status vor Gericht sei eine „erste angemessene Antwort auf seine vielfachen Traumata“.10 Wer so argumentiert, riskiert jedoch, jede juristische Rationalität über Bord zu werfen. Das Recht auf Zugang zu Rechtsverfahren mit dem Recht auf „Erlangung von Gerechtigkeit“ zu verwechseln, ist ein scherwiegender hermeneutischen Fehler, der auf eine „justizialistisch“ geprägte Sichtweise der internationalen Gerichtsbarkeit hinausläuft.
Vergessen wir nicht, dass das Opfer auch zum Störfaktor in einem Prozess werden kann, wenn nämlich seine Emotionalität die sachliche Gesprächsführung beeinträchtigt. Vor dem IStGH dürfen die Opfer Beweise für den erlittenen Schaden vorbringen, aber auch für die Feststellung der Schuld des Angeklagten. Sie übernehmen so die Rolle eines inoffiziellen, privaten Staatsanwalts. Damit steht die Verteidigung zwei Anklägern gegenüber. Dieser Symbolismus, ein Herzstück des IStGH, mag zwar dem Opfer guttun, verliert aber den Angeklagten aus dem Blick. Dadurch verliert das Verfahren seine Balance.
Überzogene Erwartungen führen am Ende zu ebenso großen Enttäuschungen. So kämpft der IStGH inzwischen gegen die „Windmühlenflügel“ seines eigenen Symbolismus. Deshalb muss er sich von dieser symbolischen Überfrachtung befreien. Zu recht bemerkt Tzvetan Todorov: „Ziel der Rechtsprechung darf einzig das Recht sein.“11