Das Versprechen von Deauville
Die groß angekündigte Hilfe der G 8 für die Länder des Arabischen Frühlings war an kaum erfüllbare Bedingungen geknüpft und kam nur teilweise an von Ibrahim Warde
Nur wenige werden sich noch daran erinnern, wie im Mai 2011 die im nordfranzösischen Deauville versammelten G-8-Länder (USA, Russland, Japan, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Kanada) einen großen Hilfsplan für die Länder des „Arabischen Frühlings“ angekündigt haben. Sie wollten dieser „historischen Transformation“ unbedingt zum Erfolg verhelfen.
Ein Hilfspaket über sage und schreibe 80 Milliarden US-Dollar1 sollte den „demokratischen Übergang“ in Tunesien, Ägypten, Libyen, Jemen, Marokko und Jordanien sicherstellen. Und zehn um den Internationalen Währungsfonds (IWF) gruppierte Organisationen und Banken sollten sich um die Umsetzung kümmern.2 Als regionale Partner wurden die Türkei, Kuwait, Katar, Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate eingebunden.
Hinter der zur Schau getragenen Einmütigkeit zeichneten sich jedoch politische Manöver und Kalküle ab, die Zweifel am Engagement der Geberländer aufkommen ließen. So preschte der damalige französische Präsident Nicolas Sarkozy mit Übereifer vor, womöglich um die Fehltritte seiner Regierung zu Beginn der Aufstände vergessen zu machen. Noch drei Tage vor der Flucht von Präsident Ben Ali hatte die französische Außenministerin Michèle Alliot-Marie der tunesischen Regierung „das Know-how unserer Sicherheitskräfte“ angeboten. Als Sonderbeauftragten für den Aufbau der Partnerschaft berief Sarkozy ausgerechnet den damals 82-jährigen Édouard Balladur, der weder für seinen Reformeifer noch für seine Kenntnis der Region bekannt war, sondern vor allem für Finanzskandale und Waffengeschäfte.
Die Entwicklung in den sechs Ländern, die sich laut IWF-Definition „im Umbruch“ befanden, verlief sehr unterschiedlich. An die Aufstände in Tunesien und Ägypten schlossen sich demokratische Wahlen an, während im Jemen und vor allem in Libyen, wo die Intervention ausländischer Truppen eine wesentliche Rolle gespielt hatte, Bürgerkriege ausbrachen. In Jordanien und Marokko sollten die versprochenen Gelder wiederum eine demokratische Entwicklung ohne die Abgründe einer Revolution ermöglichen.
Doch die Interessen und Prioritäten der G 8 deckten sich nicht immer mit den Zielen der Aufständischen. In Anbetracht der strategischen und migrationspolitischen Herausforderungen, der Terrorgefahr und der wirtschaftlichen Interessen (vor allem am Erdöl) verlor der demokratische Fortschritt an Bedeutung. Zumal die Industrieländer, nachdem sie durch die Bankenrettung enorme Schulden aufgetürmt hatten, gar nicht in der Lage schienen, ihre großzügigen Versprechen einzuhalten.
Die Niederschlagung der Demonstrationen in Bahrain durch saudische Truppen sowie die bewaffneten Auseinandersetzungen im Jemen, in Libyen und vor allem in Syrien veränderten die Lage. Die Begeisterung des Westens schlug in Sorge und Überdruss um. Bald waren nostalgische Gefühle für die gestürzten autoritären Regime zu spüren. Die antidemokratische Politik mancher Staaten wurde toleriert, und man machte kein Hehl mehr daraus, dass mit zweierlei Maß gemessen wurde. Der britische Premierminister David Cameron fasste die neue Lage 2012 lakonisch zusammen: „Bahrain ist nicht Syrien!“3
Hinzu kam, dass die regionalen Partner, die laut G 8 zur Stabilisierung der sechs Länder des Arabischen Frühlings beitragen sollten, in den internen Konflikten begannen, Partei zu ergreifen. Dabei verliefen die Gräben weniger zwischen Islamisten und laizistischen Regimen. Sie spiegelten vielmehr die jeweiligen Macht- und Einflussinteressen wider sowie den Wunsch, eine demokratische Ansteckung zu verhindern. Länder wie die Türkei oder Katar, die bis dahin erklärt hatten, sich aus den Konflikten in den Nachbarländern heraushalten zu wollen, unterstützten schließlich doch bestimmte Fraktionen. Wie pyromane Feuerwehrleute begannen die Regionalpartner mit dem Verteilen von Geld Brände zu legen. Einzig dem rohstoffarmen und kaum Begehrlichkeiten weckenden Tunesien gelang es, die Basis für einen politischen Kompromiss zu schaffen.
Zum Schauplatz aller Auseinandersetzungen wurde hingegen das bevölkerungsreiche und strategisch bedeutsame Ägypten. Aus Solidarität zu dem alten Mubarak-Regime stellte sich Saudi-Arabien gegen die Muslimbruderschaft, die sich ihrerseits auf die Unterstützung von Katar und der Türkei verlassen konnte. Bereits ein Jahr nach seinem Amtsantritt wurde im Juli 2013 der erste demokratisch gewählte Präsident in Ägyptens Geschichte gestürzt und seine Partei, die Muslimbruderschaft, verboten.
Marshall-Pland und IWF: zwei unterschiedliche Hilfsmodelle
Ein Vergleich mit dem Marshall-Plan drängt sich auf. Nach dem Zweiten Weltkrieg stellten die USA zwischen 1948 und 1952 circa 13 Milliarden US-Dollar (das wären heute etwa 90 Milliarden Euro) für den Wiederaufbau Westeuropas zur Verfügung. Sie schufen damit die Voraussetzung für dauerhaftes Wachstum und eine politische Stabilisierung der Demokratien. Als US-Außenminister George Marshall das Programm vorstellte, forderte er die Europäer auf, ihr eigenes Projekt zu erarbeiten, das die USA nur finanzieren wollten. Nicht weniger als 42 Prozent der im Rahmen des Marshall-Plans an Frankreichvergebenen Mittel kam drei Staatsunternehmen zugute: dem Stromversorger Électricité de France (EDF), dem französischen Kohlebergbau und der Eisenbahn SNCF.
Ein paar Jahrzehnte später und erst recht seit Ende des Kalten Kriegs hat sich die Auslandshilfe radikal verändert. Sie nötigt den Entwicklungsländern über sogenannte Strukturanpassungsprogramme Liberalisierung, Deregulierung und eine Kürzung der Staatsausgaben auf. Diese Leitlinien folgen der unter dem Namen „Washington-Konsens“ bekannt gewordenen orthodoxen Lehre, von der laut John Williamson „alle seriösen Ökonomen“ überzeugt sind.4
Die Finanzhilfen werden stets an Bedingungen geknüpft: Die Empfängerländer müssen sich auf einen „Reformkurs“ festlegen und sich gleichzeitig verpflichten, bestimmte Güter und Dienstleistungen bei den Geberländern zu kaufen. Damit hat man die Prinzipien des Marshall-Plans über Bord geworfen, bei dem die Grundsatzentscheidungen nicht von den Geldgebern, sondern von den aus demokratischen Wahlen hervorgegangenen Nachkriegsregierungen getroffen wurden.
Der US-Kongress, der die Ausgaben des Hilfspakets kontrolliert, wird nicht müde, die Verschwendung öffentlicher Gelder zu kritisieren. Und die Empfängerländer beschweren sich darüber, dass die Hilfe erstens nicht ausreicht und zweitens mit einer Einmischung in die nationalen Angelegenheiten einhergeht. Trotz dieser ewigen Kontroversen werden die Programme beständig ausgeweitet. Schließlich sind sie sowohl für die Geberländer – als Bestandteil ihrer Außenpolitik – als auch für die von der Hilfe abhängigen Empfängerländer unverzichtbar.
Der Politologe Samer Soliman bemerkte kurz vor dem Sturz von Mubarak: „Die Forderung nach ausländischer Hilfe ist ein zentrales Anliegen des Regimes, das unerbittlich gegen alles vorgeht, was das Bild Ägyptens beschädigen oder den Strom der Wirtschaftshilfe infrage stellen könnte.“5 Hier haben wir es allem Anschein nach mit einem ziemlich robusten geschlossenen System zu tun, das sich durch die allgegenwärtige neoliberale Ideologie legitimiert und von parasitären Bürokratien zusammengehalten wird.
Die Hauptrolle spielt dabei der IWF. „Seine Entscheidungen“, sagt der ehemalige Chefökonom der Weltbank, Joseph Stiglitz, „sind eine kuriose Mischung aus Ideologie und falscher Wirtschaftstheorie. Das Dogma verschleiert kaum die Partikularinteressen. Bei jeder Krise verschreibt der IWF dieselben alten und unpassenden Rezepte, ohne sich für deren Auswirkungen auf die Bevölkerung zu interessieren. Ich habe kaum je eine Debatte darüber erlebt, wie sich diese Politik auf die Armutsrate auswirken oder welche politischen Alternativen es geben könnte. Stets stand nur eine einzige Strategie zur Diskussion. Die Ideologie gab die politische Richtung vor. Die Länder mussten das IWF-Diktat ohne Widerrede akzeptieren. Ich fand diese Methoden schrecklich. Diese Politik führte zu schlechten Ergebnissen und war antidemokratisch. Aus Angst, die versprochene Finanzierung zu verlieren, schreckten die betroffenen Länder vor offenem Widerstand gegen den IWF zurück.“6
Die Aufstände in den arabischen Ländern und der anfängliche demokratische Fortschritt machten neue entwicklungspolitische Ansätze möglich, zumal inzwischen auch eine kritische Reflexion über das Thema eingesetzt hatte. Während die vermeintlich allwissenden und utopistischen „Planwirtschaftler“ ihr Herz weiterhin gern an teure und von ausländischen Technokraten erarbeitete Großprojekte hängen, an denen sich die sakrosankten Eliten bereichern dürfen, treten die pragmatischen „Experimentierer“ deutlich bescheidener auf. Sie setzen eher auf lokale Initiativen, die mit den Betroffenen zusammen entwickelt werden und auch deren Werte und Traditionen berücksichtigen.
Der Ökonom Daron Acemoglu vom Massachusetts Institute of Technology und der Harvard-Politologe James Robinson stellen darüber hinaus die grundsätzliche Frage: Warum haben manche Nationen Erfolg, während andere scheitern? Sie kommen zu dem Ergebnis, dass Staaten dann prosperieren, wenn sie politische und ökonomische Institutionen aufbauen, die auf Inklusion beruhen, und dass sie scheitern, wenn ihre Institutionen in Händen von Oligarchien bleiben, die sich auf Kosten der Bevölkerung bereichern.7
Lebensmittelsubventionen gestrichen – die Schulden nicht
In den meisten Staaten kamen bei den ersten demokratischen Wahlen nach dem Arabischen Frühling gemäßigte Islamisten an die Regierung. Daran anknüpfend hätte die Partnerschaft von Deauville deren Initiativen unterstützen können, die nämlich auf lokalen Traditionen beruhen und die Inklusion von bis dahin vernachlässigten Bevölkerungsgruppen fördern. Ökonomische Praktiken wie die islamische Mikrofinanz, schariakonforme Anleihen (Sukuk) oder Versicherungen (Takaful) hätten die politische Situation verändern können, ohne die liberale ökonomische Ordnung zu gefährden.8 Doch die internationalen Organisationen haben erst einmal alles ignoriert, was nicht aus ihrem eigenen Werkzeugkasten stammt. Erst als sich die Konterrevolutionen durchsetzten, machten sich beispielsweise die afrikanische Entwicklungsbank und die Weltbank für Lösungen stark, die lokale Traditionen stärker berücksichtigten.9
Außerdem hätte die internationale Gemeinschaft die Partnerschaft von Deauville auch dazu nutzen können, Initiativen zum Erlass von Auslandsschulden zu ergreifen. Das wäre nicht nur sehr mutig gewesen, es wäre auch sehr gut angekommen. Denn die neuen Regierungen hatten extrem hohe Schuldenberge übernommen. Um ihr Ansehen in der Finanzwelt und bei ausländischen Investoren nicht zu verspielen, verzichteten sie aber darauf, allzu lautstark eine auch nur begrenzte Schuldenstreichung zu verlangen. Dabei hätte ein erheblicher Teil der Schulden als „verwerflich“ und illegitim gelten können.
Die Definition solcher Schulden hat 1927 erstmals der russische Jurist Alexander Nahum Sack ausformuliert, der nach der Revolution in Paris, Chicago und New York gelehrt hat: „Wenn eine despotische Macht Schulden aufnimmt, um ihre despotische Herrschaft zu stützen und die sich ihr widersetzende Bevölkerung zu unterdrücken, handelt es sich um für die Bevölkerung des Staats verwerfliche Schulden. Sie sind für die Nation daher nicht verbindlich: Es sind Schulden des Regimes, private Schulden der Macht, die sie aufgenommen hat. Sie verfallen mit dem Sturz der Regierung.“10
Doch die Gläubiger sind einfach zu verbohrt, zu ignorant und zu träge, um sich selbst infrage zu stellen und ernsthafte Reformen in Angriff zu nehmen. Sie verordnen unbeirrt ihre neoliberalen Rezepte und gehen auf die historischen, kulturellen, sozialen und religiösen Umstände in den Ländern, die sie reformieren wollen, kaum ein. Die Hoffnungen der rebellierenden Bevölkerung und die Vorstellungen der internationalen Experten bei IWF & Co lagen meilenweit auseinander.
Kurz vor dem Gipfel von Deauville im Frühjahr 2011 schlug eine Gruppe tunesischer Ökonomen einen „Wirtschaftsplan zur Unterstützung des demokratischen Übergangs in Tunesien“ vor. Vor dem Hintergrund, dass demokratische Übergänge oft eine sogenannte J-Kurve nach sich ziehen – zunächst Rezession, dann ein Aufschwung, der zu einem höheren als dem ursprünglichen Niveau führt –, forderten sie internationale Unterstützung, um den Abschwung abzufedern: „Es liegt in der Verantwortung der internationalen Gemeinschaft, zu verhindern, dass Tunesien in einen Teufelskreis gerät: Armut und steigende Arbeitslosigkeit fördern Populismus und Extremismus, was die Isolation des Landes verschärft und so wiederum auch Armut und Arbeitslosigkeit verstärkt.“ Und sie betonten, dass Tunesien unbedingt eine Soforthilfe für Lebensmittel- und Stromsubventionen, ein Umschulungsprogramm für Arbeitslose mit abgeschlossener Ausbildung sowie ein 20 bis 30 Milliarden Dollar umfassendes Programm zur infrastrukturellen Anbindung des Hinterlandes brauche.11
Zur selben Zeit schlug der IWF einen anderen Ton an. Nachdem er zunächst eine Wirtschaftspolitik gefordert hatte, die Stabilität, umfassende Sozialmaßnahmen sowie „effiziente und transparente Institutionen“ sicherstellen sollte, kündigte er nun eine Schocktherapie an: Mit schrittweise vorgenommenen Veränderungen lasse sich „die Arbeitslosigkeit nicht bekämpfen“. Vielmehr müsse „ein erhebliches Wirtschaftswachstum“ erreicht werden, was nur „durch die Schaffung eines günstigen Investitionsklimas für den Privatsektor“12 zustande kommen könne.
Wem gegenüber sind die Politiker der Transformationsländer eigentlich Rechenschaft schuldig? Den Geldgebern, wie noch vor den Revolten, oder – wie in jeder funktionierenden Demokratie – den Wählern? In den Berichten von IWF und Weltbank hatten die Regime von Ben Ali und Mubarak stets glänzend dagestanden. Mit den politischen Umwälzungen veränderte sich die Situation. Die Bevölkerung wollte den Wandel, während die internationalen Organisationen auf Kontinuität setzten. Gleichzeitig wurde eine nicht an Bedingungen gebundene Nothilfe erforderlich. Denn die Unruhen führten aufgrund von Kapitalflucht, wegbleibenden Touristen und dem Rückgang ausländischer Investitionen zu einem wirtschaftlichen Abschwung. Die Ungeduld der Aufständischen und das Lauern ihrer Gegner verschärften die Situation.
In Ägypten sollte ein zugesagter, aber nie angewiesener IWF-Kredit von 4,8 Milliarden Dollar das Vertrauen wiederherstellen. Auch der hätte den Erfolg der Revolution nicht garantieren können, aber es wäre eine Chance für die neue politische Führung gewesen. Doch der IWF knüpfte die Zahlung an die Bedingung, dass die Subventionen für lebensnotwendige Güter gestrichen würden. In Ägypten und Tunesien, wo man sich noch gut an die „Brotrevolten“ von 1977 und 1984 erinnert, wäre die Abschaffung der Subventionen politischer Selbstmord gewesen. So wurde, während sich die Verhandlungen in die Länge zogen, aus der „J-Kurve“ eine Abwärtsspirale. Zwischen Mubaraks Sturz und dem Putsch gegen Präsident Mursi hat die Ratingagentur Standard & Poor’s die ägyptischen Staatsanleihen sechsmal abgewertet.13
Seit der Konterrevolution vom 3. Juli 2013 und der „Wahl“ von General al-Sisi im Juni 2014 ist der Optimismus verflogen. Jetzt wird viel über die angebliche Unvereinbarkeit von Demokratie und Islam und über Mursis Unfähigkeit geredet. Eigenartig, dass kaum jemand vom Ausbleiben der internationalen Hilfe spricht.14