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Zwanzig Jahre Freihandel in Amerika

In den USA, Mexiko und Kanada

hat sich der versprochene Wohlstand nicht eingestellt

von Lori M. Wallach

Als das Abkommen über die nordamerikanische Freihandelszone (Nafta) am 1. Januar 1993 in Kraft trat, wurde das Blaue vom Himmel herunter versprochen – in wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Hinsicht. Heute sind sich in den USA die meisten Leute – quer durch alle politischen Lager - einig, dass Nafta ihnen selbst und der Nation als Ganzes geschadet hat. Und je mehr Details über die streng vertraulichen Verhandlungen zur transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP)1 bekannt werden, desto deutlicher wird, dass TTIP dieselben Konstruktionsfehler aufweist wie sein amerikanischer Vorgänger.

Nafta war ein Experiment. Dieses „Handelsabkommen“ unterschied sich radikal von früheren Modellen, weil es mehr regelte als nur den Handel. Frühere US-Handelspakte hatten sich auf den Abbau von Zöllen und Quoten beschränkt. Nafta dagegen gewährte ausländischen Investoren neue Privilegien und Schutzbestimmungen. Es schuf Anreize für die Verlagerung von Investitionen und Arbeitsplätzen ins Ausland, indem es Risiken eliminierte, die bei Produktionsauslagerung in Billiglohnländer entstehen können. Nafta gewährte ausländischen Investoren das Recht, vor Investor-Staat-Schiedsgerichten Schadenersatz von einem anderen Staat einzuklagen, wenn ihre Gewinn­er­war­tungen durch neue Gesetze dieser Staaten geschmälert wurden.

Kanada, Mexiko und die USA verpflichteten sich mit Nafta, einschränkende Regeln in Dienstleistungsbereichen wie dem Bank-, Energie- und Transportsektor abzubauen. Dank Nafta konnte die Pharmaindustrie ihre Monopole bei medizinischen Patenten ausweiten, während die Standards für Lebensmittel- und Produktsicherheit ebenso reduziert wurden wie Grenzkontrollen. Auch mussten die Unterzeichnerstaaten auf Initiativen zur Absatzförderung lokaler Produkte – wie die „Buy American“-Kampagne – verzichten.

1993 prognostizierten Gary Hufbauer und Jeffrey Schott vom Peterson Institute for International Economics, (die auch im Fall TTIP grandiose Wohlstandszuwächse propagieren), Nafta werde den Handelsbilanzüberschuss gegenüber Mexiko vergrößern, und damit in den USA binnen zwei Jahren 170 000 neue Jobs schaffen. Auch die US-Farmer könnten durch Exporte ihr Einkommen erhöhen. Und Mexiko würde dank Nafta zu einem stabilen und wohlhabenden Land der Ersten Welt aufsteigen, womit auch der Einwanderungsdruck auf die USA nachlassen würde. Da die Umwelt- und Verbraucherschutzstandards auf einem höheren Niveau harmonisiert würden, werde alles besser: von der allgemeinen Gesundheit über die Lebensmittelversorgung bis hin zur Luft- und Wasserqualität. Und natürlich würden die Verbraucherpreise sinken und die Volkswirtschaften immer weiter wachsen.

Zwanzig Jahre später haben sich die Versprechungen und Vorhersagen nicht bewahrheitet – eher im Gegenteil: Das enorme US-Handelsdefizit gegenüber Mexiko und Kanada hat bis 2004 rund 1 Million Jobs vernichtet. So hoch beziffert das Economic Policy Institute (EPI) den Nettoverlust an Arbeitsplätzen in den USA.2 Dieser Arbeitsplatzabbau resultiert aus der Strategie zahlreicher US-Firmen, die im Nafta-Abkommen gewährten Privilegien für ausländische Investoren zu nutzen und ihre Produktion nach Mexiko zu verlagern, wo Löhne wie Umweltschutzstandards niedriger sind. Laut EPI hat das Handelsbilanzdefizit gegenüber Mexiko bis 2010 netto rund 700 000 US-Arbeitsplätze gekostet. Mehr als 845 000 US-Arbeitnehmer haben sich für das Anpassungshilfeprogramm Trade Adjustment Assistance (TAA) angemeldet, weil sie ihre Jobs aufgrund von Importen aus Kanada und Mexiko respektive Produktionsverlagerungen in diese Länder verloren hatten.

Nafta hat in den USA den Abwärtsdruck auf die Löhne verstärkt und das Einkommensgefälle noch vergrößert. Am stärksten traf es die 63 Prozent der Berufstätigen ohne Collegeabschluss, bei den Löhnen wie bei den Arbeitsplätzen. Dabei schlugen sich die Veränderungen in der Handelsbilanz nicht so sehr in der Menge als in der Art der verfügbaren Arbeitsplätze nieder. Viele Beschäftigte verloren ihre Arbeit im industriellen und gewerblichen Sektor, weil durch Nafta Produktionsverlagerungen erleichtert und konkurrierende Importe gefördert wurden. Diese Arbeitskräfte konkurrieren um schlechter bezahlte Stellen im Dienstleistungssektor, die nicht in andere Länder ausgelagert werden können.

Weniger Arbeitsplätze in den USA

Laut dem US-Bundesamt für Arbeitsmarktstatistik (US Bureau of Labor Statistics) mussten sich zwei Drittel der entlassenen Produktionsmitarbeiter, die 2012 eine neue Stelle fanden, mit Gehältern begnügen, die deutlich niedriger lagen (zumeist um 20 Prozent). Bei einem durchschnittlichen Arbeiter, der zuvor auf mehr als 47 000 Dollar im Jahr kam, fiel das Einkommen also um mindestens 10 000 US-Dollar. Je mehr ehemalige Mitarbeiter aus dem Produktionssektor um gering qualifizierte Jobs etwa im Hotel- und Gastgewerbe konkurrierten, desto stärker sanken in diesen Sektoren im Zuge von Nafta die Reallöhne. Das erklärt auch, warum die Durchschnittslöhne seit Abschluss von Nafta auf der Stelle treten, obwohl die Produktivität der Arbeitnehmer rasant gestiegen ist.

In einigen Fällen hat Nafta die Verbraucherpreise sinken lassen. Doch damit wurden die durch das Abkommen verursachten Lohneinbußen der Mittelschicht nicht kompensiert. Selbst wenn man diese Spareffekte berücksichtigt, hat sich die Kaufkraft von US-Arbeitnehmern ohne Hochschulabschluss als Folge der neuen Nafta-Handelsstruktur um 12,2 Prozent vermindert. Obwohl die Lebensmittelimporte aus Kanada und Mexiko um 239 Prozent zulegten, zogen die durchschnittlichen Lebensmittelpreise in den USA seit Abschluss des Abkommens um 67 Prozent an, was den Voraussagen deutlich zuwider läuft. Vor Inkrafttreten des Abkommens hatten Nafta-Befürworter zwar eingeräumt, dass einige Arbeitsplätze in den USA verloren gehen könnten. Aber insgesamt, versicherten sie, würden die einheimischen Arbeitnehmer aufgrund der verbilligten Importe von dem Abkommen profitieren.

Gleich nach Inkrafttreten von Nafta verwandelte sich der geringfügige Überschuss, den die USA vor 1993 im Handel mit Mexiko erzielt hatte, in ein massives Handelsbilanzdefizit. Und das bereits vor Nafta bestehende Defizit im Handel mit Kanada wuchs kräftig an. 1992 hatten die USA im Handel mit Mexiko inflationsbereinigt noch einen Überschuss von 2,5 Milliarden Dollar verbucht, während sich das Defizit gegenüber Kanada auf lediglich 29,6 Milliarden US-Dollar belief. Mittlerweile verbuchen die USA im Handel mit den Nafta-Partnerstaaten ein Defizit von insgesamt 177 Milliarden Dollar. Nafta sollte eigentlich über eine Verbesserung der US-Handelsbilanz den Arbeitsmarkt ankurbeln. Mit Nafta hat sich das Wachstum der Industriegüter- und Dienstleistungs­ex­por­te aus den USA nach Mexiko und Kanada abgeschwächt. Der jährliche Zuwachs der Industriegüterausfuhren fiel seit Abschluss des Abkommens um 62 Prozent. Selbst das Wachstum im Bereich der Dienstleistungsexporte hat sich deutlich verlangsamt. Dabei war man davon ausgegangen, dass der US-Dienstleistungssektor aufgrund seines angeblichen Wettbewerbsvorteils besonders gut abschneiden würde. Zwar sind die Ausfuhren von US-Dienstleistungen nach Mexiko und Kanada weiter angewachsen, aber die durchschnittliche Steigerungsrate seit Inkrafttreten von Nafta blieb um 49 Prozent hinter den Zuwachsraten der Zeit vor 1993 zurück. In den letzten 10 Jahren überstieg das Gesamtwachstum der Exporte in Länder, mit denen die USA kein Freihandelsabkommen haben, das kumulierte Wachstum der US-Ausfuhren in Freihandelspartnerländer um 30 Prozent.

Einige Umwelt- und Gesundheitsgesetze der Nafta-Unterzeichnerstaaten wurden bereits im Rahmen der Investor-Staat-Schiedsverfahren (ISDS) angefochten. Auf diesem Weg erstritten Investoren mehr als 360 Millionen Dollar an Kompensationszahlungen für Regelverstöße (zum Beispiel gegen Giftstoffverbote oder wasser- und forstwirtschaftliche Bestimmungen). Bei den Tribunalen sind derzeit Klagen mit einem Streitwert von mehr als 12,4 Milliarden US-Dollar anhängig. Unter anderem haben Investoren die Patentregeln für Medikamente, ein Fracking-Moratorium und ein Programm zur Förderung erneuerbarer Energien angefochten.

Mehr Landflucht in Mexiko

Die Regierung Obama hat aus diesen Exzessen nicht gelernt. Im Gegenteil: Als sie 2011 ihre Blaupausen für Investitionsabkommen überarbeitete, ignorierte sie alle Anregungen aus der Zivilgesellschaft. Und derzeit dringt sie noch immer darauf, die Investor-Staat-Schiedsverfahren in das TTIP-Abkommen aufzunehmen, obwohl aus der Europäischen Kommission und EU-Mitgliedstaaten Proteste gegen diese quasi private Schiedsgerichtsbarkeit laut werden. Die hartnäckigsten Befürworter dieser Institution sind US-Unternehmen wie der Energiekonzern Chevron, der mit Hilfe von Investor-Staat-Schiedsverfahren Kompensationszahlungen in Milliardenhöhe für im Amazonas-Gebiet angerichteten Schäden abwenden möchte.3

Das durchschnittliche jährliche Handelsdefizit der US-Landwirtschaft ist seit 1993 gegenüber Mexiko und Kanada auf 975 Millionen US-Dollar gestiegen und ist damit fast drei Mal so hoch wie vor Abschluss von Nafta. Viele US-Lebensmittelkonzerne verlagerten ihre Produktion nach Mexiko, was den sprunghaften Anstieg der Nahrungsmittelimporte erklärt. Dabei erlaubten die Nafta-Regeln auch ein Aufweichen der US-Lebensmittelstandards. Vor Nafta waren ausschließlich Lebensmitteleinfuhren von Erzeugern gestattet, die sich an die US-Mindeststandards hielten, was in Mexiko ein einziger Rinderzuchtbetrieb und keine Geflügelzucht geschafft hatten. Seitdem sind die Rindfleischimporte aus Mexiko und Kanada um 133 Prozent gestiegen. Dabei hatte man auch den US-Farmern mehr Wohlstand und stabile Einkommen durch wachsende Exporte versprochen. Die Realität sieht ganz anders aus – nicht nur Farmer in den USA. Auch die Menschen in Mexiko und Kanada haben von dem Abkommen nicht profitiert. Die meisten erlebten statt einer Win-win-Situation eine Lose-lose-Pleite. Zum Beispiel hat Nafta im ersten Jahrzehnt nach 1993 den Export von subventioniertem US-Mais ansteigen lassen. Damit wurde die Lebensgrundlage von mehr als einer Million mexikanischer Bauern zerstört. Die massenhafte Verarmung hat die Gesellschaft weiter destabilisiert und zudem den Drogenkrieg angeheizt. Die Landflucht führte zur Absenkung der Löhne in den Maquiladoras, den grenznahen Montagebetrieben, was wiederum den Strom mexikanischer Migranten in die USA anschwellen ließ.4

Obwohl die Erlöse, die mexikanische Bauern für ihren Mais erzielten, in den Keller fielen, hat sich der deregulierte Einzelhandelspreis für das Grundnahrungsmittel Tortilla in den ersten 10 Jahren des Nafta-Pakts fast verdreifacht. Da in Mexiko der Preisindex für Basiskonsumgüter gegenüber dem Vor-Nafta-Niveau um das Siebenfache, der Mindestlohn aber nur um das Vierfache gestiegen ist, sind die Realeinkommen der Arbeitnehmer seit 1993 deutlich abgesunken: Die Kaufkraft eines Mindestlohnbeziehers ist in Mexiko heute im Durchschnitt um 38 Prozent geringer als vor Inkrafttreten von Nafta. Anhaltende Landflucht, steigende Preisen und stagnierende Löhne haben dazu geführt, dass nach wie vor mehr als 50 Prozent der Gesamtbevölkerung und mehr als 60 Prozent der Landbevölkerung unter der Armutsgrenze leben. Das versprochene Nafta-Paradies ist ausgeblieben.

Die Verhandlungen zum TTIP-Abkommen hätten eine Chance bieten können, ein neues Modell wirtschaftlicher Integration zu entwickeln. Voraussetzung wäre gewesen, die Fehler und die negativen sozialen Folgen von Freihandelsabkommen à la Nafta zu vermeiden. Da die aktuellen Verhandlungen jedoch genauso klandestin und einseitig geführt werden und auf ähnliche, dem Gemeinwohl zuwider laufende Regelungen hinauslaufen, müssen sich Arbeitnehmer wie Verbraucher in Europa und Nordamerika auf weitere negative Entwicklungen gefasst machen. Dass sie Alarm schlagen, ist deshalb nur zu berechtigt. Ein Blick auf die Bilanz der Nafta sollte uns motivieren, das TTIP-Projekt zu verhindern.

1 Siehe Lori Wallach, „Zehn Einwände aus den USA“, Le Monde diplomatique, Juni 2014.

2 Quellen und weitere Informationen siehe „Nafta’s 20-year Legacy and the Fate of the Trans-Pacific Partnership“, Public Citizen’s Global Trade Watch, Februar 2014: www.citizen.org/documents/NAFTA-at-20.pdf.

3 Vgl. Hernando Calvo Ospina, „Chevron gegen Ecuador“, Le Monde diplomatique, März 2014. 4 I1993 wanderten 370 000 Mexikaner in die USA ein, 2000 waren es 770 000; 1993 gab es etwa 4,8 Millionen in den USA illegal lebende Mexikaner, 2012 bereits 11,7 Millionen. Aus dem Englischen von Markus Greiß

Lori M. Wallach ist Direktorin der Verbraucher­schutz­or­ganisation Public Citizen’s Global Trade Watch, Wa­shing­ton, D. C.

Le Monde diplomatique vom 11.06.2015, Lori M. Wallach