Krieg als Dienstleistung
Die Zeiten, in denen ein Staat dem anderen den Krieg erklärte, der dann auf den Schlachtfeldern ausgefochten wurde, gehören offenbar der Vergangenheit an. Aber auch bei zwischenstaatlichen Kriegen, und der Irakkrieg gehört zweifellos zu diesem Typ, ist schon seit Jahren ein Prozess im Gang, der bei den so genannten Low Intensity Conflicts begonnen hatte: die Privatisierung des Krieges mittels spezialisierter Subauftragnehmer. Pionier dieser Entwicklung war Executive Outcomes, ein von ehemaligen südafrikanischen Militärs gegründetes Söldnerunternehmen. Inzwischen werden an private Sicherheitsfirmen eine ganze Reihe von Dienstleistungen delegiert: die Sicherung von Ölförderanlagen und die Sicherheitsüberprüfung potenzieller Unternehmensstandorte, Verhandlungen mit Geiselnehmern und die Ausbildung von NGO-Mitarbeitern für die Minenräumung. Diese Firmen arbeiten oft in einer rechtlichen und moralischen Grauzone. Wenn künftig immer mehr Staaten Söldnerfirmen in Anspruch nehmen, müssen angemessene Regeln entwickelt werden, um ein minimales „Berufsethos“ zu garantieren.
Von PIERRE CONESA *
ALS wir kampferprobte Soldaten brauchten, um Kombattanten und Flüchtlinge voneinander zu trennen, habe ich die Möglichkeit erwogen, eine Privatfirma zu engagieren. Aber vielleicht ist die Welt noch nicht bereit dazu, den Frieden zu privatisieren“, erklärte nach dem Völkermord in Ruanda Kofi Annan, damals stellvertretender Generalsekretär der Vereinten Nationen und zuständig für die UN-Friedensoperationen.1 Während man solchen privaten militärischen Aktivitäten in Frankreich noch mit Skepsis begegnet,2 stoßen sie in der angloamerikanischen Welt auf größeres Verständnis. Dort denken manche darüber nach, „private Söldnerarmeen zu schaffen, die im Auftrag und auf Kosten der Vereinten Nationen Kriege führen“.3
Am neuerlichen Auftauchen von Söldnern in manchen afrikanischen Krisensituationen, wie jüngst in der Elfenbeinküste, wird deutlich, dass das Problem doch nicht so einfach ist. Am 12. Februar 2002 veröffentlichte das britische Unterhaus einen Bericht, in dem sich erstmals ein Parlament mit den tatsächlichen Aktivitäten solcher „privater Militärunternehmen“ befasste, ohne in Schwarzweißmalerei zu verfallen. Der Bericht bietet Anstöße für eine politische Reflexion, die einen Rahmen für die Debatte über das Söldnerwesen vorgeben könnte.
Seit anderthalb Jahrzehnten ist in einem Teil der Erde eine tief greifende „Somalisierung“ zu beobachten. Die Zerstörung und Auflösung der Machtstrukturen mancher von Korruption zerfressener Staaten führen zum Wiederaufleben vorkolonialer Identitäten und zum Zusammenbruch der legalen Ökonomie. Inzwischen stellen mehr als 400 „nichtstaatliche bewaffnete Gruppen“ in nahezu 90 Ländern der Erde die eigentlichen Akteure in den so genannten Low Intensity Conflicts.4
Am vertrautesten sind uns die Gruppen mit eigenen politischen Ambitionen. Ihr erklärtes Ziel bleibt es, an die Macht zu gelangen, doch da seit dem Ende des Kalten Krieges die Unterstützung aus Washington oder Moskau ausbleibt, haben sie eine Reihe anderer Ressourcen erschlossen, um ihr Überleben zu sichern. Das gilt etwa für den „Leuchtenden Pfad“ (Sendero Luminoso) in Peru oder auch in Kolumbien, wo besondere Bedingungen herrschen und die Revolutionären Streitkräfte Kolumbiens, Farc (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), um sich zu finanzieren, Steuern und Zwangsabgaben auf Koka oder deren erste Verarbeitungsstufe bei der Umwandlung in Kokain, die Kokainbase, erheben. Doch der Drogenhandel finanziert auch die paramilitärischen Einheiten. Zudem findet es seinen Weg in die Armee, in die „respektablen“ Wirtschaftszweige und in die politische Klasse.
In Algerien hat sich die Islamische Armee des Heils (AIS, Armée islamique du salut) inzwischen aufgelöst. Sie war der militärische Arm der Islamischen Heilsfront FIS (Front islamique du salut), die ihre Ziele politisch durchzusetzen suchte. An die Stelle der AIS sind die Bewaffneten Islamischen Gruppen (GIA, Groupes islamiques armés) getreten. Sie halten sich mittels Raub, Plünderungen und Massakern über Wasser, ja es ist Teil ihrer Identität geworden, zu solchen kriminellen Mitteln zu greifen.5 Andere Gruppen wie die so genannten Technicals in Somalia und die Bürgerkriegsfraktionen im Tschad wollen lediglich das traditionelle Territorium ihres Clans oder Stammes schützen, ohne damit nationale Ziele zu verbinden.
Manche nichtstaatliche bewaffnete Gruppen sind rein kriminelle Organisationen, auch wenn sie zuweilen über eine soziale Basis verfügen, wie die Shan United Army in Birma oder einige Piratengruppen im Südchinesischen Meer oder auch die ethnisch homogenen Mafiagruppen in Russland, die allein die Sicherung ihrer kriminellen Aktivitäten im Sinn haben.
Neben dieser Korrumpierung der politischen Gewalt, im Zuge deren sich das Bild der traditionellen Guerillabewegungen stark verändert hat, zeugt die Ausbreitung privater Milizen gewissermaßen von einer „Mittelamerikanisierung“: Privatleute oder Agenten der Sicherheitskräfte tun sich zusammen, um gegen die Guerilla oder unausrottbare Formen des Verbrechens zu kämpfen. Die rechtsextremen Milizen in Kolumbien, El Salvador und Brasilien sind aus den Kreisen der Sicherheitskräfte hervorgegangen (so zum Beispiel auch die „Todesschwadronen“) oder aus Gruppen im Dienste der Privatinteressen von Großgrundbesitzern (sie verüben Massaker an Bauern und Gewerkschaftern und Entführungen). Zum Teil gehen solche Milizen auch direkt – allerdings eher im Verborgenen – auf den Staat zurück.
Die Vereinigten Selbstverteidigungsgruppen Kolumbiens (AUC, Autodefensas Unidas de Colombia), die über 10 000 Kämpfer verfügen und die Hauptverantwortung für die Morde an Bauern und Gewerkschaftern tragen, finanzieren sich hauptsächlich über Einnahmen aus dem Kokainhandel. Gegen ihren Führer Carlos Castaño liegt seit kurzem ein Auslieferungsantrag der Vereinigten Staaten vor.
In manchen Fällen handelt es sich bei solchen Gruppen auch um bewaffnete Bürger, die für mehr Sicherheit sorgen wollen. Das gilt etwa für die Milizen, patriotischen Gruppen und kommunalen Garden in Algerien, die zusammen mehr als 140 000 Mitglieder zählen sollen.6 Da die Nationale Volksarmee (ANP, Armée nationale populaire) sich in ihrem Kampf gegen die Bewaffneten Islamischen Gruppen der Unterstützung der Bevölkerung nicht sicher sein kann, soll sie beschlossen haben, die Sicherheit zu „privatisieren“ und sich dazu auf die alten Mudschaheddin zu stützen. Am Beispiel der Warlords in Afghanistan kann man sehen, wie unscharf und fließend die Grenzen zwischen politischen oder ethnischen Guerillas, kriminellen Gruppen und Clanmilizen sind.
Die internationale Finanz- und Militärhilfe hat für eine gewisse politische Stabilität und für regelmäßige Einkünfte gesorgt und damit den Zusammenhalt dieser Gruppen gestärkt – ob sie nun Rebellen waren oder in staatlichen Diensten standen. Als diese Unterstützung versiegte, kehrte sich die Tendenz um, und der fragmentarische, flüchtige, unberechenbare Charakter dieser „nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen“ trat deutlicher zutage. Die bei einigen dieser Gruppen festzustellende Radikalisierung ist eher das sichtbare Zeichen ihrer Anpassung an die neuen Bedingungen als an den Kampf um die regionalen Ressourcen. So entspricht der neuen, auf Raub und Kriminalität basierenden Ökonomie des Krieges eine dezentrale, oft autonome Form politischer Organisation, die in der Regel mit extremer Gewaltanwendung einhergeht.
Das beschriebene Phänomen war lange Zeit auf einzelne, abgegrenzte Gebiete beschränkt, hat sich inzwischen jedoch über den ganzen Globus ausgebreitet. Die Sachzwänge, die dieser Entwicklung im Kalten Krieg noch im Wege standen, bestehen heute nicht mehr. Insbesondere konnten große Mengen Kriegswaffen aus den ehemaligen sozialistischen Staaten und vom freien US-amerikanischen Markt7 auf den Weltmarkt strömen. Zudem eröffnete sich der Zugang zu den westlichen Volkswirtschaften und damit eine neue Finanzierungsquelle für kriminelle Aktivitäten (wie den Drogen- und Diamantenhandel). Der grenzüberschreitende Charakter dieser Aktivitäten ist der wirksamste Schutz vor dem Zugriff der Einzelstaaten, weil diese über die eigenen Grenzen hinaus nicht tätig werden können.
Die Explosion der nichtstaatlichen Gewalt hat zu einer Vielzahl kleiner Krisenherde geführt. Für sie interessieren sich die Großmächte heute nicht sonderlich, weil sie wenig Lust haben, sich mit eigenen Streitkräften zu engagieren, erst recht nicht, wenn sie im Auftrag der Vereinten Nationen eingreifen. Woraus auch immer sie ihre staatliche Legitimität beziehen mögen, die betroffenen Staaten sind in der Regel geschwächt und verfügen nicht über die nötigen militärischen Mittel. Deshalb nehmen sie gelegentlich die Dienste internationaler Sicherheitsunternehmen in Anspruch. Manche überlassen den Schutz von gefährdeten Anlagen auch den ausländischen Investoren oder den Besitzern: So sorgen etwa die Ölgesellschaften in Angola, im Kongo oder in Algerien für die Ausbildung von Sicherheitspersonal, die Sicherung der Werksgelände oder den gezielten Einsatz von Söldnern. In Afrika sind solche Praktiken besonders weit verbreitet.
Wenn Staaten schwach werden
EINE weitere Konsequenz besteht darin, dass die privaten und öffentlichen Akteure (Unternehmen, Nichtregierungsorganisationen, Unterorganisationen der UNO) einer wachsenden Gefährdung durch kriminelle Elemente ausgesetzt sind, weil sie in den Krisenregionen keinen zuverlässigen staatlichen Ansprechpartner mehr finden. Die Entstehung internationaler Sicherheitsunternehmen ist die private Antwort auf diese neue Situation, in der „die Last einer Verteidigung der Gesellschaft gegen die Bedrohung durch Konflikte geringer Intensität größtenteils von den expandierenden privaten Sicherheitsdiensten übernommen wird“8 . Während das Verhältnis zwischen privaten Sicherheitsdiensten und staatlicher Polizei in entwickelten Ländern etwa drei zu eins beträgt, liegt es in manchen Krisenländern bei zehn zu eins und sogar noch darüber.
Die Nationale Befreiungsarmee Kolumbiens (ELN, Ejército National de Liberación) hat ihre Finanzierungsstrategie im Erdölgebiet von Santander entwickelt. Auf die Pipeline von Limon nach Coveñas sind in acht Jahren vierhundert Sprengstoffanschläge verübt worden, das heißt ein Anschlag pro Woche, und die „Secuestrados“ (die entführten ausländischen Mitarbeiter der Ölgesellschaft) werden nur gegen hohe Lösegeldsummen freigelassen. Auf die staatliche Ölgesellschaft, die sich auf Anordnung der Regierung weigert, das von der Guerilla geforderte Schutzgeld zu zahlen, sind so viele Anschläge verübt worden, dass ihre ökonomische Existenz bedroht ist.
Der von Sir Thomas Legg und Robin Ibbs am 27. Juli 1998 im britischen Unterhaus vorgelegte Untersuchungsbericht über Waffenlieferungen an Sierra Leone schlägt eine ganze Reihe von Maßnahmen vor: Beratung, Ausbildung, logistische Unterstützung, Minenräumung und Bereitstellung von Sicherheitspersonal bis hin zum Einsatz von Söldnerfirmen. Der Bericht verweist dabei eigens auf die Schwierigkeit, eindeutig zwischen den verschiedenen Arten von Sicherheitsdiensten zu unterscheiden.
Der Rückzug der Großmächte und das relative Unvermögen der UNO, sich in Krisenregionen zu engagieren, haben während der 1990er-Jahre in einigen afrikanischen Konflikten zu einem verstärkten Einsatz von Söldnern geführt, auf die schwache Regierungen und zuweilen auch Diktaturen zurückgegriffen haben. Die ersten Firmen, die entsprechende Dienstleistungen anboten, kamen aus Südafrika (Executive Outcomes), Israel (Levdan), Großbritannien (Sandline) und den Vereinigten Staaten (MPRI). Sie engagierten sich in Krisen mit hohem ökonomischem Einsatz (Erdöl in Angola, Diamanten in Sierra Leone). Auftraggeber waren entweder die jeweiligen Regierungen oder Unternehmen (vor allem des Bergbaus und der Energiewirtschaft) oder sogar internationale Institutionen (Weltbank, UNO). Die Experten sahen darin zu Recht die Wiedergeburt eines neuen Söldnerwesens.9
Das bekannteste Beispiel ist Executive Outcomes (EO). Die Söldnerfirma wurde 1989 von ehemaligen südafrikanischen Militärs gegründet. In ihrem ersten Vertrag mit Ölgesellschaften erhielt die Firma 1992 den Auftrag, die von der Unità gehaltenen Gebiete zu säubern und zu sichern. Ihr Erfolg verschaffte ihr zwei weitere Aufträge der angolanischen Regierung im Wert von 80 Millionen Dollar. In Luanda war man zu dem Ergebnis gelangt, dass die weitaus kostspieligeren UN-Einsätze (Einrichtung von Pufferzonen und Einsatz von Beobachtern) ohne Wirkung geblieben waren. Auf ihrem Höhepunkt waren EO-Kontingente in mehr als 30, überwiegend afrikanischen Ländern aktiv, allein in Angola und Sierra Leone mit über 500 Leuten. Die Firma wurde 1998 aufgelöst.
Das Phänomen beschränkt sich jedoch nicht auf das Söldnerwesen. Die internationalen Sicherheitsunternehmen decken ein weitaus breiteres Spektrum von Leistungen ab: von der Analyse der „Länderrisiken“ für Investoren über die logistische Unterstützung humanitärer Operationen oder sonstiger UN-Einsätze bis hin zur Beratung von Regierungen in Fragen der militärischen Organisation, des Kaufs von Waffen oder sogar der Ausbildung nationaler Streitkräfte (auch für den Kampfeinsatz). Die Sicherheitsüberprüfung von Standorten für Unternehmen – von der Absperrung bis zur Minenräumung – gehört gleichfalls zu den angebotenen Dienstleistungen.
Den größten Teil ihres Umsatzes machen diese Firmen übrigens nicht in Krisengebieten, sondern in den Ländern des Nordens, denn die professionalisierten Armeen der westlichen Staaten privatisieren immer weitere Teile ihrer Aufgaben: Bewachung, Wartung, Reparaturen, Ausbildung, Kooperation. Der Gesamtumsatz der privaten Sicherheitsindustrie soll bei 50 Milliarden Dollar liegen. Sie beschäftigt (inklusive der USA) mehr als 2 Millionen Menschen, davon 800 000 in Europa. Nach Angaben des ehemaligen Gendarmerieoffiziers Paul Barril, der inzwischen in einem privaten Sicherheitsunternehmen arbeitet, erzielt die Branche in Frankreich einen Umsatz von 1,5 Milliarden Euro und beschäftigt 90 000 Menschen – etwa so viele wie die französische Gendarmerie. Weltweit sollen etwa 300 000 Firmen auf dem Gebiet der privaten und militärischen Sicherheitsdienstleistungen tätig sein. Mehr als hundert international operierende Sicherheitsunternehmen arbeiten in Afrika und in Ländern wie Kolumbien oder Indonesien.10
Die neoliberale Ideologie der internationalen Finanzinstitutionen wie auch der angelsächsischen Staaten drängt auf private Lösungen vor allem im Bereich der militärischen Ausbildung und der Logistik. Das Ergebnis sind zuweilen erstaunliche Privatisierungsmaßnahmen. So werden Aufgaben der Zollbehörden in Mosambik, Angola und Bulgarien von der britischen Firma Crown Agency wahrgenommen. Angeblich lässt sich so gegen Korruption in den örtlichen Behörden vorgehen. Doch offenbar ist das Verfahren nicht sonderlich erfolgreich, es erinnert überdies auf befremdliche Weise an die Methoden kolonialer Durchdringung im 19. Jahrhundert.
Auch schlichte Kosten-Nutzen-Rechnungen legen gelegentlich private Lösungen nahe. Der 1995 in Sierra Leone vom Regime des Hauptmanns Strasser an Executive Outcomes vergebene Auftrag, der Zahlungen in Höhe von 35 Millionen Dollar für auf 21 Monate angelegte Operationen vorsah – und schließlich zu Verhandlungen mit den Rebellen der Revolutionären Einheitsfront (RUF, Revolutionary United Front) führte –, war billiger als der achtmonatige Einsatz von UN-Beobachtern, der 247 Millionen Dollar kostete und letztlich erfolglos blieb.
Die Professionalisierung der Armeen und die generelle Senkung der Rüstungsausgaben in den entwickelten Ländern nach dem Ende des Kalten Krieges, die von 1985 bis 1996 zu einer Demobilisierung von nahezu 5 Millionen Soldaten geführt haben sollen (teilweise ohne begleitende ökonomische oder soziale Maßnahmen), hat ein großes Arbeitskräftereservoir für die privaten Sicherheitsunternehmen freigesetzt.11 Die Nationalität der Beschäftigten ist höchst aufschlussreich: Südafrika, Israel, Großbritannien, USA, Frankreich, Bulgarien, Ukraine, Russland.
Zwei Prämissen liegen der Debatte über die Arbeit solcher Firmen zugrunde. Zum einen weckte die Tatsache, dass sie erstmals auf afrikanischen Kriegsschauplätzen aktiv wurden (wobei südafrikanische wie auch israelische Unternehmen führend waren) Erinnerungen an die Rolle von Privatunternehmen bei der Kolonisierung und an die Söldnertruppen der 1960er- und 1970er-Jahre. Wenn sich einige dieser Firmen heute in Tschetschenien oder Somalia betätigen, dürfte dieses Vorurteil fallen.
Zum anderen waren die ersten Auftraggeber vielfach ausbeuterische und unfähige politische Regime oder Unternehmen der Bergbau- oder Energiebranche. Da lag es nahe, hinter den Sicherheitsaufträgen andere Ziele zu vermuten. Wenn jedoch dieselben Firmen für humanitäre NGOs arbeiten (mit Aufgaben wie Risikoeinschätzung, Ausbildung von Sicherheitspersonal, Sicherung von Standorten, Minenräumung und Beratung bei Vertreibungen oder Entführungen), stellt sich die Frage in einem anderen Licht. Die Überlegungen zur Legitimität solcher Aktivitäten müssen sich also wohl eher auf moralische als auf praktische Fragen beziehen.
Eine vertiefte Debatte über ein Verbot des Söldnerwesens setzt die Klärung dieser prinzipiellen Fragen voraus. Andernfalls besteht die Gefahr, dass sich gegenwärtige und zukünftige internationale Konventionen nur schwer durchsetzen lassen. So werden im ersten Zusatzprotokoll von 1997 zur Genfer Konvention über das Söldnerwesen oder auch in den Vereinbarungen der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) vom 3. Juli 1977 neben den Söldnern auch die Freiwilligen ausgenommen, „sofern ihre Motive idealistischer Art sind“. Vor einem ähnlichen rechtlichen Problem stehen die USA bei den Gefangenen von Guantánamo. Einige Sicherheitsfirmen umgehen die internationalen Vereinbarungen, indem sie sich für ihre Beschäftigten einen Dienstgrad in der jeweiligen Armee des Landes zusichern lassen. Dies gilt beispielsweise für die Firma Sandline in Papua-Neuguinea.
Auch wenn einige Unternehmen ihren Firmensitz in Steueroasen angesiedelt haben – die Verantwortung und die Legitimität dieser Firmen erfordert, dass ihre Kapitalstrukturen transparent sind. Nur so können dubiose Praktiken ausgeschlossen werden, wie sie etwa bei den Verbindungen zwischen Executive Outcomes und der Branch-Heritage Group sichtbar geworden sind. Die strafrechtliche Verantwortung der vor Ort Agierenden hängt von der Verantwortung der juristischen Person ab. In dieser Hinsicht bietet eine Strukturierung in Form „offizieller“ Unternehmen unter gewissen Voraussetzungen eine bessere Gewähr, als es die gleichsam individuellen Aktionen der 1960er- und 1970er-Jahre können.
Oberstes Ziel muss es bleiben, die Souveränität der Staaten zu respektieren, in denen die privaten Sicherheitsdienste aktiv werden. Über die Zahlung von Lösegeld bei Entführungen verhandeln Sicherheitsfirmen diskret im Auftrag von Versicherungen, die ihren Sitz meist in London haben. Der betreffende Staat bleibt oft außen vor, besonders wenn die offizielle Politik „Keine Verhandlungen mit Geiselnehmern“ lautet.12 So gesehen trägt die Privatisierung der Sicherheit zum Fortbestand des Entführungsunwesens bei.
Entscheidend bleibt der Charakter der einzelnen Verträge, ihre Modalitäten und Laufzeiten. Die Privatisierung gewisser Ressourcen eines Landes, die in solchen Verträgen manchmal vorgesehen ist, zum Beispiel in Gestalt von Naturalleistungen, ist eine Notlösung, die möglichst vermieden werden sollte. Auch die Beziehungen solcher Firmen zu den demokratischen Staaten, in denen sie ihren Sitz haben, bedürfen eingehender Überlegungen. Die Vergabe von Lizenzen (wie in den Vereinigten Staaten) oder die Erarbeitung eines für den Berufsstand verbindlichen Verhaltenskodex bilden zwei Reglementierungsmöglichkeiten, die den Auftraggeberstaaten des Südens die Seriosität der betreffenden Unternehmen garantieren könnten. Wie die Aktivitäten solcher Unternehmen mit den außenpolitischen Zielen der großen Demokratien in Einklang zu bringen sind, bleibt ebenfalls zu klären. Die rechtlichen Möglichkeiten, gegen das Söldnerwesen vorzugehen, sind jedenfalls höchst unzureichend. Aber jeder Ansatz auf diesem Gebiet bleibt lückenhaft, solange er sich nicht dem Problem stellt, wie die Aktivitäten der privaten internationalen Sicherheitsunternehmen zu regeln sind.
deutsch von Michael Bischoff
* Hoher Beamter, Paris.