Baustelle „soziale Union“
Was der EU-Verfassungsvertrag bringen würde – und was nicht von Martin Brusis
Nutzen Sie die Vorzüge dänischer Krankenhäuser – höchste medizinische Standards und mehr Pflegepersonal bei geringer Zuzahlung!“ Solche Werbeslogans, die Alternativen zum deutschen Gesundheitswesen anpreisen, könnten künftig den europäischen Binnenmarkt für Gesundheitsdienstleistungen aufmischen. Mit ihrer Dienstleistungsrichtlinie hat die EU-Kommission einen gesetzlichen Rahmen vorgeschlagen, der die Entgrenzung nationaler Gesundheits- und Sozialsysteme weiter vorantreibt. Dies kann – wenn die dänische Werbung nicht zu viel verspricht – Vorteile für ausländische Patienten bringen wie auch dänischen Krankenhäusern helfen, ihre Kapazitäten auszulasten.
Ein gemeinsamer europäischer Sozialraum kann aber auch die Tendenz zu einem Zweiklassensystem der sozialen Sicherung verstärken: Die erste Klasse wäre ein privatisierter, europaweiter Markt für Sozialdienstleistungen, auf dem kommerzielle Anbieter dominieren. Die zweite Klasse wäre ein schmaler Restbereich gemeinnütziger und umverteilender Wohlfahrtsfürsorge, der vom EU-Wettbewerbsrecht ausgenommen wäre und weitgehend den öffentlichen Trägern vorbehalten bliebe.
Urteile des Europäischen Gerichtshofs zur Dienstleistungsfreiheit und zum Diskriminierungsverbot haben bereits heute ein unmittelbar geltendes case law geschaffen, das die territoriale Souveränität nationaler Sozialstaaten aufhebt. In der EU dürfen die einzelstaatlichen Sozialsysteme ihre Leistungen nicht mehr auf ihre Staatsbürger beschränken, zu erbringende Leistungen nicht auf ihr Staatsgebiet begrenzen und nicht allein über Sozialleistungsansprüche von Zuwanderern entscheiden.
Das Wohlstandsgefälle in der erweiterten EU macht diese neuen Rechtsansprüche noch brisanter. Denn die wachsende Konkurrenz zwischen sozialen Dienstleistungen und die mögliche Zuwanderung in großzügigere Sozialsysteme werden die traditionellen Finanzierungsprinzipien nationaler Sozialstaaten in Frage stellen. Das wird auch die gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse verändern, die sich in der sozialstaatlichen Umverteilung ausdrücken.
Noch ist die Dienstleistungsrichtlinie allerdings nicht beschlossen. Massive Widerstände im EU-Ministerrat und im Europäischen Parlament veranlassten den zuständigen Kommissar Charlie McGreevy, Gesundheitswesen und öffentliche Sozialleistungen aus dem Geltungsbereich der Richtlinie herauszunehmen. Doch damit wäre der Grundkonflikt zwischen europäischer Marktintegration und nationalen Sozialstaaten nur ausgeklammert.
Die Frage, wie das „europäische Sozialmodell“ mit seinen nationalstaatlich geprägten Varianten in die Marktarchitektur der EU einzubetten und gegen die Globalisierung zu behaupten ist, bleibt eine der umstrittensten und wichtigsten Baustellen des Integrationsprozesses. Tragfähige institutionelle Fundamente sucht man vor allem dort vergebens, wo sie eigentlich hingehören: im Verfassungsvertrag, den die Mitgliedstaaten ratifizieren müssen. Die in ihm festgelegten Handlungsspielräume der Union spiegeln exakt den gegenwärtigen gemeinsamen Nenner sozialpolitischer Integrationsbereitschaft wider, geben jedoch keinen zukunftsorientierten, problemantizipierenden Gestaltungsrahmen ab.
Minimale Standards für die Gerichte
Zwar gelang es, Gerechtigkeit, Solidarität und Nichtdiskriminierung als Werte der EU im Vertrag zu verankern. Und „Vollbeschäftigung“ und „soziale Marktwirtschaft“ wurden zu neuen Zielen der Union. Doch sobald die Befürworter eines „sozialen Europa“ versuchten, diese Begriffe im Hinblick auf die Kompetenzen und Verfahren der EU zu konkretisieren, verhärteten sich die Positionen vieler Regierungsvertreter, voran die der Briten.
Das größte Manko des Verfassungsvertrags besteht darin, dass man die Kompetenzen des zentralen Sozialpolitik-Artikels III-210 (Art. 137 im alten EG-Vertrag) nicht präziser und enger formuliert hat. Wäre dies gelungen, hätte man für den gesamten Artikel die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im EU-Ministerrat einführen können. Der Vertrag verlangt stattdessen einstimmige Entscheidungen für die Kernbereiche der sozialen Sicherheit. Es ist allerdings kaum wahrscheinlich, dass sich alle 25 (oder künftig noch mehr) Mitglieder der Union – mit ihren viel größeren sozioökonomischen Unterschieden – auf gemeinsame soziale Standards einigen werden.
Insgesamt waren die Mitgliedstaaten nicht in der Lage, ihre nationalen sozialpolitischen Handlungsmöglichkeiten durch zusätzliche EU-Problemlösungskapazitäten zu erweitern. Als größter Erfolg könnte sich deshalb die komplette Übernahme der Grundrechtscharta mit ihrem Solidaritätstitel in den Verfassungsvertrag erweisen. Die Charta enthält z. B. ein individuelles Recht auf ärztliche Versorgung und schreibt der Union vor, das Recht auf Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherheit und zu den sozialen Diensten zu achten. Zwar sollen diese Ansprüche weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die EU begründen. Aber die EU-Bürger können sie einklagen, was es dem Europäischen Gerichtshof ermöglicht, die soziale Dimension europäischer Integration in seiner Rechtsprechung weiterzuentwickeln.
Zudem enthält der Verfassungsvertrag eine Querschnittsklausel zu den sozialen Werten und Zielen der EU (Art. III-117). Danach trägt die Union in allen Politikfeldern „den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung und des Gesundheitsschutzes Rechnung“.
Diese Klausel ist deshalb wichtig, weil sie dem Europäischen Gerichtshof auferlegt, zwischen solidarisch-gemeinwohlorientierten und wettbewerbsrechtlichen Prinzipien abzuwägen. Bisher konnten die Richter sich nur auf die Vertragsbestimmungen zum Wettbewerbsrecht stützen, um die Rechtmäßigkeit öffentlicher Dienstleistungen und staatlicher Beihilfen der Mitgliedstaaten zu beurteilen.
Während die Querschnittsklausel den Europäischen Gerichtshof in diesen Fragen zum Schiedsrichter macht, begründet der Vertrag zugleich eine neue EU-Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“. Bei diesen Diensten der „Daseinsvorsorge“ handelt es sich um marktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden. Das macht es den Mitgliedstaaten möglich, einheitliche Regeln für ihre öffentlichen Unternehmen zu vereinbaren, die sie besser gegen wettbewerbsrechtlich begründete Einschränkungen durch die Kommission oder den Gerichtshof schützen. Zumindest hoffen dies die Befürworter der neuen EU-Kompetenz.
In der Gesamtsicht lässt der Verfassungsvertrag jedoch den Status quo der europäischen Integration in weiten Bereichen der Sozialpolitik unangetastet. Letztlich konnten sich die Akteure durchsetzen, die den sozialpolitischen Handlungsrahmen der EU nicht neu bestimmen wollten. Die Herausforderungen an das europäische Sozialmodell – Globalisierung, Erweiterung, Migration, alternde Gesellschaften, fiskalische Zwänge der Währungsunion –, schlugen sich also nicht in der Verfassung nieder. Vielmehr beschränkten sich die Reformen auf die Optimierung des bestehenden Vertrags, auch weil der Konvent und die Regierungskonferenz einen konsensfähigen Vertrag unter Zeitdruck erarbeiten mussten. Doch diese verfassungstechnische Verengung führte genau zu den Blockadelagen, die in den 1990er-Jahren die Regierungskonferenzen prägten und die der Konvent gerade überwinden wollte.
Überdies lässt sich bezweifeln, dass die offene Koordinierungsmethode, die der Vertrag vorsieht, als Alternative zur hergebrachten Gemeinschaftsmethode in einer erweiterten Union funktionieren wird. Die Methode der „offenen Koordinierung“ ist ein wechselseitiger Lern- und Austauschprozess über die beste Praxis der Problemlösung: Die Mitgliedstaaten einigen sich freiwillig auf gemeinsame Ziele, Indikatoren und Leitlinien, deren Umsetzung von der Kommission regelmäßig geprüft wird.1 Doch die größeren ökonomischen Disparitäten in der erweiterten Union scheinen die Reichweite sinnvoller gemeinsamer Leistungsindikatoren und die Transferierbarkeit von nationalen Politikansätzen von vornherein deutlich einzuschränken.
Auch dürfte eine EU mit über 25 Mitgliedstaaten außerstande sein, eine steuerpolitische Konkurrenz um mobile Einkommensquellen zu begrenzen, in der sich die Mitgliedstaaten gegenseitig mit niedrigen Steuersätzen unterbieten und damit die finanzielle Basis ihrer Sozialstaaten austrocknen. Denn die direkte Besteuerung von Arbeits- oder Kapitaleinkommen wird auch nach dem neuen Verfassungsvertrag immer noch einstimmig entschieden.
Die neuen Mitgliedstaaten haben bereits mit spektakulär niedrigen Körperschaftsteuersätzen Furore gemacht. Dennoch mangelt es an klaren empirischen Belegen für ein steuerpolitisches race to the bottom, auch weil viele Regierungen ihre Einnahmenausfälle durch erweiterte Bemessungsgrundlagen kompensieren.
Viel bedeutungsvoller dürfte aber der Eindruck eines unfairen Steuerwettbewerbs sein, der in der öffentlichen und politischen Debatte vorherrscht. Die Aussicht auf vermehrte Zuwanderung aus den neuen Mitgliedstaaten hat viele alte EU-Mitglieder veranlasst, in den Beitrittsverhandlungen eine Beschränkung der Freizügigkeit durchzusetzen. Nach ähnlichem Muster haben einige Mitgliedstaaten neuerdings in ihrer EU-Politik auf das perzipierte „Steuerdumping“ reagiert. Frankreichs Finanzminister Nicolas Sarkozy schlug – wie die bayerische Staatsregierung – ein Junktim zwischen Körperschaftsteuersätzen und EU-Kohäsionstransfers vor. Die deutsche und die französische Regierung planen eine verstärkte Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten zur Harmonisierung der Körperschaftsteuer.
Die Entgrenzung nationaler Sozialstaaten und der zunehmende Steuerwettbewerb setzen die Ausgaben- wie die Einnahmenseite nationaler Sozialstaaten zunehmend unter Druck. Eine aktive politische Gestaltung auf europäischer Ebene wäre erforderlich, um ein Zweiklassensystem von privatisierten Sozialdienstleistungen und residualer öffentlicher Wohlfahrtsfürsorge als künftiges europäisches Sozialmodell zu verhindern. Der Verfassungsvertrag liefert dazu zwar allgemeine Ziele, aber keine hinreichenden gemeinsamen Handlungsmöglichkeiten.