Das Trump’sche Gesetz
Seit jeher versuchen die USA ihre Sanktionspolitik auch dem Ausland aufzuzwingen – und verprellen damit traditionelle Verbündete. Der Streit zwischen den USA und Europa über die Aufkündigung des Atomabkommens mit Iran zeigt, wie Trump diese erpresserische Methode auf die Spitze treibt.
von Ibrahim Warde
Die professionelle Karriere des Donald Trump basierte auf dem Prinzip, dass alles nachverhandelbar ist. Sobald eines seiner Bauprojekte fertiggestellt war, bemängelte der Auftraggeber die schlechte Qualität der Arbeiten oder suchte einen anderen Vorwand, um seine Zahlungsverpflichtungen nicht erfüllen zu müssen.
Bei verschiedenen Projekten setzte Trump eigenmächtig neue Konditionen durch, etwa indem er einem Auftragnehmer erklärte: „Ich zahle Ihnen nur 75 Prozent der vereinbarten Summe.“ Wer seinen Vorschlag ablehnte, konnte ihn gerichtlich verklagen. Damit riskierte er allerdings einen kostspieligen Prozess mit ungewissem Ausgang, denn Trump verfügte stets über ebenso abgezockte wie hartnäckige Anwälte.
In seinem 2004 publizierten Buch „Trump: Think Like a Billionaire“ empfahl er seinen Lesern, „bei Rechnungen immer Widerspruch einzulegen“. Bei Lieferanten und Banken war er wegen seiner schlechten Zahlungsmoral berüchtigt, und viele weigerten sich, mit ihm zusammenzuarbeiten.1
2007 erschien ein zweites Buch „Think Big and Kick Ass in Business and Life“. Darin tönt der Unternehmer Trump, dass es ihm Spaß mache, „die Gegenseite plattzumachen und den Profit abzusahnen“. Und er veräppelt die Banker, die seine Kredite abschreiben mussten: „Das ist ihr Problem, nicht meins. Ich habe ihnen vorher gesagt, sie sollten mir nichts leihen.“
Die Deutsche Bank, die als einzige Großbank weiterhin Geschäfte mit dem Trump-Imperium macht, bekam diese Skrupellosigkeit 2008 zu spüren. Auf dem Höhepunkt der Finanzkrise hatte die Frankfurter Bank den Immobilienunternehmer wegen unbezahlten Forderungen in Höhe von 40 Millionen US-Dollar verklagt.
Antidiplomatie gegen Iran
Prompt ging Trump zum Gegenangriff über und forderte seinerseits 3 Milliarden Dollar, weil die Bank mitverantwortlich für die Finanzkrise sei, also auch für seine Liquiditätsprobleme. Mit diesem Schachzug erreichte er eine Verlängerung seiner Zahlungsfristen um fünf Jahre.2
Der Geschäftsmann Trump hatte schnell begriffen, wie man die Androhung von Prozessen als Abschreckungswaffe einsetzen kann. Die Zahl der Gerichtsverfahren, an denen er als Kläger oder Beklagter beteiligt war, wird auf 3500 geschätzt.
Der Politikneuling Trump hatte versprochen, sein Talent als „größter Verhandler der Geschichte“ in den Dienst der USA zu stellen. Im Wahlkampf erklärte er, als Präsident werde er sofort das „schreckliche“ Atomabkommen mit Iran „zerreißen“. Dabei war ihm egal, ob andere Unterzeichnerstaaten dagegen sind oder ob die USA – wie im Fall des Pariser Klimaabkommens – gegen internationales Recht verstoßen.
Drei Dinge kennzeichnen Trumps Politik: die Methoden eines Unternehmers von Gottes Gnaden, die Unkenntnis von Geschichte und Diplomatie und der unbedingte Wunsch, die Hinterlassenschaft seines Amtsvorgängers zu zerstören. Trump wollte mit allen Konventionen brechen, verließ sich auf seine Intuition und versuchte, die ausgefeilten Techniken, mit denen er als Immobilienhai und TV-Show-Star agierte, auf die internationale Politik zu übertragen.
Das Atomabkommen mit dem offiziellen Namen Joint Comprehensive Plan of Action (Gemeinsamer umfassender Aktionsplan) wurde am 14. Juli 2015 in Wien nach jahrelangen zähen Verhandlungen von Iran und den fünf ständigen Mitgliedern im UN-Sicherheitsrat (USA, Russland, China, Frankreich, Großbritannien) sowie Deutschland unterzeichnet und am 20. Juli 2015 vom UN-Sicherheitsrat einstimmig angenommen (Resolution 2231). Nach dem Abkommen gibt Iran sein militärisches Atomforschungsprogramm auf und akzeptiert bis 2025 internationale Kontrollen; im Gegenzug dafür sollen die 1995 gegen die Islamische Republik verhängten Sanktionen schrittweise aufgehoben werden.
Die erwartete wirtschaftliche Erholung Irans ist zentraler Bestandteil des Abkommens. Seit dessen Inkrafttreten hat das iranische Außenhandelsvolumen zwar deutlich zugelegt, doch das
Land ist noch weit von dem Wirtschaftsboom entfernt, den man sich vor drei Jahren erhofft hatte. Das liegt vor allem daran, dass die Sanktionen, die der US-Kongress nach der islamischen Revolution von 1979 beschlossen hatte, immer noch in Kraft sind.
Für viele Iraner war die böse Absicht der USA offensichtlich: Die USA ließen Teheran im Ungewissen, wie sie künftig mit Dollar-Transaktionen umgehen würden; damit sollten potenzielle Investoren und Exporteure abgeschreckt werden. Die Exporte nach Iran verzeichneten dennoch einen bedeutenden Anstieg: So haben sich die französischen Ausfuhren nach Iran im Zeitraum 2015 (dem Jahr des Abkommens) bis 2017 glatt verdreifacht.3
Die Internationale Atomenergie-Organisation und die turnusmäßigen Prüfungen der US-Regierung bestätigen, dass Teheran seine Verpflichtungen aus dem Abkommen eingehalten hat. Das erklärt im Übrigen, warum Präsident Trump das Abkommen erst am 8. Mai dieses Jahres aufgekündigt hat, mehr als 15 Monate nach seinem Amtsantritt. Sowohl Trumps erster Außenminister Rex Tillerson als auch sein früherer Sicherheitsberater General McMaster hatten die Vorzüge des Vertragstextes gewürdigt und gegen eine Aufkündigung plädiert. Erst als der Präsident diese beiden entlassen und durch die „Falken“ Michael Pompeo und John Bolton ersetzt hatte, war für ihn der Weg frei.
Die anderen Unterzeichnerstaaten des Abkommens folgten Trumps Entscheidung nicht. Doch Washingtons Schritt hatte für die Beziehungen zu Europa schwerwiegende Folgen, denn die Sanktionen gegen alle US-Unternehmen oder ausländische Firmen, die weiterhin mit Iran Geschäfte machen, treten jetzt erneut in Kraft.
Der Kampf um die Durchsetzung von US-Gesetzen außerhalb des Landes geht bis in die Zeit des Kalten Kriegs zurück. Nach Einführung des Kriegsrechts in Polen am 13. Dezember 1981 hatte Präsident Ronald Reagan US-Firmen die Beteiligung am Bau einer Pipeline untersagt, die Europa mit sibirischem Erdgas versorgen sollte. Im Juni 1982 wurde das Embargo auf Tochterunternehmen ausgeweitet, aber auch auf ausländische Firmen, deren Geschäfte auf US-Lizenzen beruhten. Damit sollte der Technologieexport an die Sowjetunion unterbunden werden.
Diese Entscheidung sorgte für heftige Proteste der betroffenen europäischen Staaten. Als diese Vergeltungsmaßnahmen ankündigten, traten die USA den Rückzug an. Hätte Washington versucht, seine Sanktionsentscheidung durchzusetzen, hätten die Europäer mit Blockadegesetzen reagieren, das heißt EU-Unternehmen verbieten können, sich fremden Vorschriften zu unterwerfen.
Damals war es die britische Premierministerin Margaret Thatcher, die sich der US-Linie widersetzte, obwohl sie ansonsten Reagans engste Verbündete war. Sie erklärte, britische Unternehmen müssten aus Prinzip ihre geschäftlichen Verpflichtungen erfüllen. Dabei berief sie sich auf das Blockadegesetz (Protection of Trading Interests Act) von 1980. Das untersagte britischen Unternehmen, Anordnungen aus den USA zu folgen, wenn nationale Interessen im Spiel waren.
In Frankreich verwies der damalige Forschungs- und Industrieminister Jean-Pierre Chevènement auf eine Verordnung des ehemaligen Präsidenten de Gaulle von 1959 und wies die französische Tochter des US-Maschinenbauers Dresser an, sich über die Anweisungen des Mutterhauses hinwegzusetzen. Am Ende gab Washington nach, und die Sanktionen wurden im November 1982 wieder aufgehoben.
Nach dem Kalten Krieg bauten die USA ihre Embargogesetze jedoch wieder aus, angeblich um die Globalisierung durch gemeinsamen Regeln zu begleiten. Allein im Jahr 1996 wurden zwei entsprechende Gesetze verabschiedet: Der Helms–Burton Act zielte auf ausländische Firmen, die in Kuba investierten, und der D’Amato–Kennedy Act auf Iran und Libyen.
Die Europäische Union reagierte mit der Androhung einer Verordnung (Blocking Statute), die es jeder natürlichen oder juristischen Person in Europa untersagte, sich Verwaltungsanordnungen, Gesetzen oder Gerichtsbeschlüssen einer ausländischen Macht zu beugen. Überdies zog die EU vor das Schiedsgericht der Welthandelsorganisation (WTO), um die Anwendung der Gesetze jenseits der US-Grenzen anzufechten. Die EU-Kommission verfertigte sogar eine Liste von US-Firmen, die für Gegensanktionen infrage kamen. Diese Entschiedenheit zahlte sich aus: Die USA akzeptierten eine Aufhebung ihrer Sanktionsmaßnahmen für die EU-Länder, die im Gegenzug ihre Klage vor der WTO zurücknahmen.
Seitdem hat sich einiges ereignet. Besonders folgenreich waren die Attentate vom 11. September 2001. Der global agierende Terrorismus diente Washington als Rechtfertigung für die weltweite Überwachung der Finanzströme. Nach den Attentaten erhielt die Exekutive eine Fülle zusätzlicher Rechte durch den USA Patriot Act.4 Dank einer Art Neuauflage des „unerhörten Privilegs“ des amerikanischen Geldes (wie es Charles de Gaulle einst nannte) waren fortan alle Transaktionen in Dollar den Gesetzen der USA unterworfen, auch wenn sie nicht auf deren Territorium stattfanden.
Deshalb leben wir heute in einer Ära der „amerikanischen Compliance-Globalisierung“, wie Kritiker es nennen. Die Gesetze und Praktiken der USA haben ihren Geltungsbereich – per Diktat oder per bereitwilliger Nachahmung – auf die ganze Welt ausgedehnt. Beim Kampf gegen Geldwäsche, Terrorfinanzierung oder Korruption werden allenthalben Gesetze à la USA verabschiedet.5
Erpressen, einfrieren und verklagen
Häufig ist es auch die US-Justiz, die ausländische Unternehmen wegen Verstößen verfolgt, die außerhalb ihres Territoriums begangen wurden. Im Juni 2014 wurde die französische Bank BNP Paribas zur Zahlung von 8,9 Milliarden Dollar an den amerikanischen Fiskus verurteilt, weil ihre Schweizer Tochter die US-Embargos gegen Kuba, Iran und Sudan verletzt hatte.6
Auch einige europäische Multis gerieten in den letzten Jahren in Konflikt mit dem Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) von 1977, der es untersagt, Staatschefs von Drittländern zu bestechen, um an öffentliche Aufträge zu gelangen. Mehrere Unternehmen mussten in diesem Zusammenhang hohe Bußgelder zahlen, wie etwa der französische Konzern Alstom (772 Millionen Dollar im Jahr 2014) oder Siemens (800 Millionen Dollar im Jahr 2008). In solchen Fällen reicht die kleinste Verbindung, und schon erklärt sich die US-Justiz für zuständig. In der BNP-Paribas-Affäre erfolgten die unerlaubten Transaktionen in Dollar. Wer ein Bankkonto in den USA unterhält oder Mails über einen US-Server verschickt, kann ebenfalls ins Visier der Fahnder geraten.
Und dennoch stellen die neuen Sanktionen gegen Iran einen Bruch dar. Am Tag der Aufkündigung des Atomabkommens forderte Richard Grenell, der neue US-Botschafter in Berlin, über Twitter: „Deutsche Firmen, die Geschäfte in Iran machen, müssen sich sofort zurückziehen!“ (Später relativierte Grenell, er habe nur eine „moralische Verpflichtung“ gemeint.) Und der neue US-Außenminister Pompeo kündigte an: Sollte Teheran nicht den zwölf Bedingungen zustimmen – die einer Kapitulation gleichkämen –, würde man Staaten, die Iran unterstützten, in die Knie zwingen,
Das Amt für die Kontrolle von Auslandsvermögen (Office of Foreign Assets Control, Ofac) veröffentlichte mittlerweile eine zehnseitige Liste von Vorschriften, die die Wiedereinführung der Sanktionen regeln sollen. Die „sekundären“, durch das Atomabkommen aufgehobenen Sanktionen sollen für den Automobilsektor innerhalb von 90 Tagen (also ab dem 6. August) und für den Ölsektor innerhalb von 180 Tagen (ab dem 4. November) wieder in Kraft treten. Unternehmen, die sich weigern, die neuen Vorschriften einzuhalten, könnten auf Anordnung Trumps auf einer schwarzen Liste (Specially Designated Nationals List) landen. Ihr Vermögen kann eingefroren werden; und US-Staatsbürgern und US-Firmen ist untersagt, mit ihnen Geschäfte zu machen.
Bei ihrem Gipfeltreffen in Sofia am 16. und 17. Mai erklärten die Regierungschefs der EU-Staaten einstimmig, dass sie das Atomabkommen aufrechterhalten wollen. Das klingt wie ein frommer Wunsch, denn als einzige konkrete Maßnahme kündigten sie die Reaktivierung der Blockadeverordnung von 1996 an, womit man die extraterritorialen Folgen der US-Sanktionen abwehren will. Doch eine Klage vor der WTO wurde nicht einmal erwähnt.
Immerhin schlug der französische Wirtschaftsminister Bruno Lemaire unabhängige Finanzierungswege für Investitionen in Iran vor, dazu eine EU-Entschädigung für Unternehmen, die vom US-Embargo betroffen sind. Allerdings ist unklar, ob Lemaire seine Amtskollegen überzeugen kann. Aber selbst wenn, könnten diese Maßnahmen kaum den Verlust kompensieren, den der Ausschluss eines Unternehmens vom US-Markt bedeutet.
Präsident Trump hat sich seit seiner Wahl immer stärker von Europa abgewandt. Seine Vorliebe für autoritäre Regime wie auch sein Einschwenken auf die Linie Israels und der meisten Golfstaaten in Sachen Iran waren bereits Vorboten einer größeren Konfrontation mit den transatlantischen Bündnispartnern. Allerdings lehrt die Geschichte, dass der Unilateralismus für die Vorherrschaft der USA durchaus riskant sein kann.
Vor 20 Jahren gaben drei enge Berater der Präsidenten Jimmy Carter, George H. W. Bush und Bill Clinton, nämlich Zbigniew Brzezinski, Brent Scowcroft und Richard Murphy, folgende Erklärung ab: „Die unilaterale amerikanische Sanktionspolitik gegenüber Iran hat sich als unwirksam erwiesen, und der Versuch, die anderen zu zwingen, dem Beispiel der USA zu folgen, war ein Fehler.“ Das habe „unnötige Spannungen zwischen Amerika und seinen wichtigsten Verbündeten“ erzeugt wie auch „den internationalen Freihandel bedroht, den die USA während so vieler Jahrzehnte gefördert haben“.7
Offenbar ist die heutige Regierung in Washington nicht bereit, aus den Fehlern der Vergangenheit zu lernen.
Aus dem Französischen von Sabine Jainski
Ibrahim Warde ist Dozent an der Fletcher School of Law and Diplomacy in Medford, Massachusetts.