Volkswirtschaft ohne Staat
Palästina ist von seinen Wurzeln abgeschnitten
von Ibrahim Shikaki
Seit sie 1994 gegründet wurde, betrachtet die Palästinensische Autonomiebehörde (PA) die Waffenstillstandslinien von 1949 als Grenzen des palästinensischen Staats, bestehend aus den Gebieten Westjordanland (einschließlich Ostjerusalem) und Gazastreifen, in denen heute rund 40 Prozent der Palästinenser leben. Der Begriff „palästinensische Wirtschaft“ umfasst die ökonomischen Aktivitäten innerhalb dieser beiden geografischen Regionen.
Allerdings fehlen diesem Palästina viele Merkmale von „normalen“ Volkswirtschaften. Da es sich nicht um einen Nationalstaat handelt, der seine Grenzen kontrolliert und seine eigene Geld- und Haushaltspolitik betreiben kann, gibt es – auch unter den Fachökonomen – kein einheitliches Bild von der Wirtschaft unter Kontrolle der PA.
Manche Experten würdigen, dass man institutionelle Strukturen geschaffen hat, die auch von der internationalen Gemeinschaft gelobt werden: also ein funktionierendes Finanzministerium, die Währungsbehörde und das zentrale Statistikbüro. Andere verweisen darauf, dass der Arbeits- wie der Warenmarkt faktisch in die israelische Volkswirtschaft eingebunden sind und dass jeder wirtschaftliche Fortschritt künstlich herbeigeführt und von – nicht dauerhaft garantierter – ausländischer Hilfe abhängig ist.
Doch in einem Punkt sind sich alle Ökonomen einig: Das Haupthindernis für eine nachhaltige Entwicklung der palästinensischen Volkswirtschaft ist die israelische Besatzung. Zunächst sollten wir uns allerdings klarmachen, dass Palästina eine kleine, informelle und arme Volkswirtschaft darstellt, die vor allem auf Dienstleistungen beruht. Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) lag 2015 bei 12,7 Milliarden Dollar, was einem Pro-Kopf-Einkommen von gerade einmal 1745 Dollar im Jahr entspricht. Zum Vergleich: Das israelische BIP pro Kopf liegt bei rund 33 000 Dollar.
Der größte Anteil am BIP entfällt auf den Dienstleistungssektor (22 Prozent), gefolgt vom Groß- und Einzelhandel (19 Prozent) und von den staatlichen Ausgaben für Verwaltung und Verteidigung (15 Prozent). Dagegen ist der produktive Sektor in den letzten 20 Jahren ständig geschrumpft: Der Bereich Fertigungsindustrie, Stromerzeugung, Wasserwirtschaft trägt lediglich 13 Prozent zum BIP bei, die Landwirtschaft sogar nur 4 Prozent.
Die Beschäftigung ist seit jeher stark vom öffentlichen Sektor und von Jobs in Israel und in den israelischen Siedlungen abhängig. Das war zeitweise noch ausgeprägter: 1999 arbeiteten noch 27 Prozent der Beschäftigten in Israel und den Siedlungen, damals war die Arbeitslosenrate auf dem Tiefstand von 12 Prozent. Nach Ausbruch der zweiten Intifada im Herbst 2000 schoss die Arbeitslosenquote in die Höhe. 2002 lag sie bei 31 Prozent, während nur noch 9 Prozent der Beschäftigten in Israel arbeiten konnten. Seitdem ist die Arbeitslosigkeit kaum zurückgegangen, 2015 betrug sie noch 26 Prozent.
Die zweite Intifada markiert auch einen Wendepunkt für die Produktion und die Handelsbilanz. Seitdem nehmen die Importe – vorwiegend aus oder über Israel – ständig zu, während die Exporte stagnieren und bis heute nicht einmal 1 Milliarde Dollar erreichen. Entsprechend ist das Handelsbilanzdefizit von 2002 bis 2014 von 1,3 Milliarden auf 4,7 Milliarden Dollar angewachsen.
Währungsbehörde ohne eigene Währung
Was bedeuten diese trostlosen Zahlen für die Menschen? Heute leben 20 Prozent der palästinensischen Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze. Dieser Anteil liegt doppelt so hoch, wenn man allein den Gazastreifen betrachtet, wo laut UN-Statistiken 80 Prozent der Bewohner „von Hilfen abhängig sind“. Derzeit versorgt die UN-Flüchtlingsorganisation UNRWA rund 930 000 Menschen in Gaza mit Lebensmitteln; im Jahr 2000 waren es noch 80 000.
Die meisten UN-Organisationen nennen offen die israelische Besatzung als Haupthindernis für wirtschaftliche Entwicklung in Palästina.1 Sie bedeute, wie es im jüngsten Unctad-Bericht heißt, „hohe Kosten für die Wirtschaft des besetzten palästinensischen Territoriums, die ohne die Besatzung womöglich das Doppelte ihres heutigen Umfangs erreichen würde“.2
Auch der jüngste Weltbank-Bericht3 benennt die israelischen Restriktionen als „wichtigstes Hemmnis für die ökonomische Konkurrenzfähigkeit der Palästinenser“, weshalb die private Investitionstätigkeit „auf eines der niedrigsten Niveaus weltweit“ gesunken sei. Am stärksten werde das Wachstum durch die Restriktionen in der C-Zone beeinträchtigt, also in den Gebieten des Westjordanlands, die vollständig von Israel kontrolliert werden. Der freie Zugang zur C-Zone könnte deshalb „das palästinensische BIP um 35 Prozent erhöhen und einen Anstieg der Beschäftigung um 35 Prozent erwarten lassen“. Das palästinensische Applied Research Institute of Jerusalem (ARIJ) beziffert in seinem Jahresbericht 2016 die direkten Kosten der Besatzung samt den entgangenen Einkünften für 2015 auf 9,95 Milliarden Dollar, was etwa drei Viertel des palästinensischen BIPs entspricht.4
Die israelische Besatzung setzt vor allem auf zwei politische Instrumente, die das Wachstum der palästinensischen Wirtschaft hemmen. Das erste – die Kontrolle über die meisten Bodenschätze dank Israels Kontrolle der Grenzen und der eingeschränkten Bewegungsfreiheit für die Palästinenser – trifft vor allem den Privatsektor. Das zweite – die Kontrolle über einen Großteil der palästinensischen Steuereinnahmen – zielt auf den öffentlichen Sektor.
Aber es gibt noch mehr negative Wirkungen direkter und indirekter Art. Zum Beispiel das „Dumping“ israelischer Produkte auf dem palästinensischen Markt oder die kostspieligen Folgen der israelischen Militäroperationen (insbesondere gegen Gaza); und natürlich die seit 1967 erlittenen „Verluste“ an Toten und Verletzten oder die Inhaftierung von hunderttausenden Menschen, deren finanzielle Folgen sich nicht annähernd erfassen lassen.
Eine wesentliche Bedingung für eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung ist die Verfügung über die natürlichen Ressourcen, speziell die Land- und Wasserreserven. Im Westjordanland unterliegen 60 Prozent des Landes der vollen militärischen und administrativen Kontrolle Israels, insofern sie zur C-Zone gehören, die auch die fruchtbarste Region, das Jordantal, und zwei Drittel des Weidelands umfasst. Darüber hinaus steht das Grundwasser unter der Kontrolle der israelischen Wassergesellschaft Mekorot, die im Westjordanland über 80 Prozent der Grundwasserreserven verfügt (die vor allem von den israelischen Siedlungen genutzt werden). Damit sind die Palästinenser gezwungen, 50 Prozent der Wassermenge, die sie brauchen, von den Israelis zu kaufen.
Importverbot für wichtige Materialien
Im 365 Quadratkilometer großen Gazastreifen ist die Hälfte der landwirtschaftlich nutzbaren Fläche nicht zugänglich, weil sie in der von Israel geschaffenen „Pufferzone“ liegt. Zudem hat Israel die in den Oslo-Verträgen zugestandene Fischereizone von 20 Seemeilen auf 3 bis 6 Seemeilen beschränkt. Damit sind für die Fischer von Gaza 85 Prozent ihrer ursprünglichen Fanggebiete nicht erreichbar. Ihre Boote werden nach UNRWA-Angaben „fast täglich“ von israelischen Kriegsschiffen abgedrängt, wenn sie sich der willkürlich festgelegten Sperrzone nähern.
Die Beschränkung des Zugangs zu den natürlichen Ressourcen trifft nicht nur die Landwirtschaft, in der 1967 noch 32 Prozent der palästinensischen Arbeitskräfte beschäftigt waren, sondern auch Industriebetriebe, die meist außerhalb der großen Städte angesiedelt sind. Betroffen ist auch der extrem geschrumpfte Industriesektor, der handelbare Produkte herstellt. Die beeinträchtigte Bewegungsfreiheit, auch an den Grenzübergängen, behindert den Export palästinensischer Waren, ohne den eine kleinformatige Volkswirtschaft nicht überleben kann.
Allein im Westjordanland wurden 2015 über 450 Hindernisse für die Bewegungsfreiheit gezählt (von Straßen-Checkpoints bis zur illegalen Sperrmauer). Dennoch kommt dieser Teil Palästinas noch deutlich besser weg als Ostjerusalem, das ökonomisch wie sozial gezielt geschädigt wird.
Am härtesten trifft es allerdings den Gazastreifen, der seit zehn Jahren quasi abgeriegelt ist. Hier ist die Einfuhr der meisten Materialien, die für den Bau von Häusern und Industrieanlagen benötigt werden, gemäß der israelischen Dual-Use-Regel verboten.5 Nach einem UN-Bericht vom April 2016 funktioniert die Stromversorgung nur durchschnittlich vier Stunden am Tag. 2015 konnten monatlich nur 113 Laster mit Exportprodukten Gaza verlassen, vor der Abriegelung waren es im Durchschnitt noch 450. Die Arbeitslosenquote lag 2015 bei 41 Prozent, die Jugendarbeitslosigkeit (bis 24-Jährige) sogar bei 61 Prozent, was die hohe Armutsquote und die hohe Abhängigkeit von ausländischer Hilfe erklärt.
Die geschilderten israelischen Strategien sind auch die Hauptursache für den Rückgang der Investitionen in Landwirtschaft und Fertigungsindustrie, das heißt in die Bereiche, die handelbare Güter produzieren. Unter der Besatzung leidet jedoch nicht nur die Privatwirtschaft. Auch der öffentliche Sektor wird geschädigt, weil Israel die palästinensischen Steuereinnahmen kontrolliert.
Nach dem sogenannten Paris-Protokoll von 1994 obliegt Israel die Erhebung der Mehrwertsteuer, der Importsteuern und anderer Abgaben, die an die PA fließen. Diese Gelder werden monatlich verrechnet, wobei gewisse Summen „versickern“, wie ein Report der Weltbank aufgedeckt hat. Aber selbst die ermittelten Nettobeträge dieser „Verrechnung“, die zwei Drittel der palästinensischen Steuereinnahmen ausmachen, hat Israel mehrfach zurückgehalten, um sie als politisches Druckmittel zu nutzen. Zuletzt setzte Israel den Steuertransfer vier Monate lang aus, nachdem die PA am 1. April 2015 dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) beigetreten war.
Das Versickern von Steuereinnahmen hat verschiedene Gründe. Zum einen ist die Abwicklung der für die palästinensischen Gebiete bestimmten Importe so bürokratisch und langwierig, dass „indirekte Importe“ begünstigt werden: Da die israelischen Importeure die Endadresse ihrer Lieferungen nicht angeben müssen, schmuggeln sie einen Teil über die Zone C an palästinensische Kaufleute. Dabei fallen nur beim israelischen Zoll Abgaben an – denn die PA ist an den Kontrollstellen nicht präsent.
Für Waren, die korrekt an Abnehmer in den palästinensischen Gebieten gehen, muss die PA eine „Bearbeitungsgebühr“ von 3 Prozent abführen. Allein dadurch hat Israel 2014 immerhin 63 Millionen Dollar eingenommen. Hinzu kommen die Einnahmen aus der Einkommensteuer und den Krankenkassenbeiträgen von Palästinensern, die in Israel und in den israelischen Siedlungen arbeiten, da diese Gelder nicht vollständig an die PA abgeführt werden. Dasselbe gilt für die Ausreisegebühren für Palästinenser, die das Westjordanland in Richtung Jordanien verlassen.
Ein im April 2016 veröffentlichter Bericht der Weltbank schätzt die Einnahmeverluste der PA durch das bestehende System auf jährlich 285 Millionen Dollar, die Steuern nicht mitgerechnet, die Israel in der Zone C eintreibt, wo die PA keinerlei Kompetenzen besitzt. Und auch nicht die 669 Millionen Dollar, die Israel zwischen 2006 und 2013 hauptsächlich als Rentenbeiträge von in Israel arbeitenden Palästinensern eingenommen und bislang nicht an die PA weitergeleitet hat.
Die PA ist größtenteils außerstande, die durch die israelische Besatzung verursachten strukturellen und finanziellen Verzerrungen zu korrigieren, weil sie nicht über die klassischen Werkzeuge eines normalen Staats verfügt. Dennoch trägt sie eine Mitverantwortung für den Status quo. Und zwar nicht nur, weil sie korruptionsanfällig und ineffektiv ist, sondern auch wegen ihrer verfehlten Politik, sprich ihrer neoliberalen Ausrichtung und ihres technokratischen Umgangs mit Problemen.
Dazu sind zwei Hinweise geboten: Erstens begann diese Politik nicht, wie oft behauptet, erst unter Premierminister Salam Fayyad (2007–2013)6 , sondern bereits mit der Gründung der PA. Fayyad stand nur deshalb im Zentrum der Kritik, weil er den klassischen „Technokraten“ verkörperte: Studium in den USA, 15 Jahre Tätigkeit für Weltbank und Internationalen Währungsfonds, gefolgt von einem Gastspiel in der Wirtschaft. Im Übrigen hat Fayyad nicht nur ein neoliberales Programm umgesetzt, sondern ist anders als seine Vorgänger vom Neoliberalismus ehrlich überzeugt.
Die scharfe Kritik an Fayyad erklärt sich zum Teil auch aus dem politischen Zwist innerhalb der Fatah. Sein Rücktritt im April 2013 hatte vor allem zwei Gründe: sein zunehmender Einfluss auf internationaler Ebene und seine angeblich engen Verbindungen zu Mohammed Dahlan, dem zweiten starken Mann innerhalb der Fatah und Gegenspieler von Präsident Mahmud Abbas. Und außerdem leidet die neoliberale Strategie der PA unter drei großen Handicaps: Erstens muss sie, da es keine palästinensische Währung gibt, ohne die gängigen geldpolitischen Instrumente auskommen; zweitens sind ihre handelspolitischen Spielräume durch die wirtschaftlichen Vereinbarungen mit Israel beschränkt; und drittens gibt es kaum etwas zu privatisieren. Damit bleibt ihr als einziges Instrument für die Umsetzung des neoliberalen Programms die Haushaltspolitik.
Der Weltbank-Report vom April 2016 belegt, wie widerspruchslos die PA eine Sparstrategie übernommen hat, die auf die Kürzung von Sozialausgaben hinausläuft. Der Bericht nennt drei Einsparbereiche, denen er „die richtige Richtung“ oder „einige Fortschritte“ bescheinigt.
Korruption in der Autonomiebehörde
Das ist erstens die Einschränkung von Krankentransporten nach Israel, zweitens geringere Zuschüsse an die Rentenkassen und drittens weniger Subventionen für die Versorgung marginalisierter Gemeinden und Flüchtlingslager.
Die PA könnte behaupten, dass einige dieser Maßnahmen keineswegs die Absicht verfolgen, Sozialleistungen zu kürzen. Oder dass das palästinensische Gesundheitssystem inzwischen irgendwie alle Bedürfnisse der Bevölkerung abdecken könne. Aber das sind schwache Argumente, und sie sind noch schwerer zu akzeptieren, wenn die Bürger Strom und Wasser nur noch mittels Prepaid-Kartenzahlungen beziehen können. Wie kann die PA rechtfertigen, dass in einer Gesellschaft, in der jeder Vierte arbeitslos ist und jede vierte Familie unterhalb der Armutsgrenze lebt, die Versorgung mit Wasser eine Vorauszahlung erfordert?
Eine weitere strukturelle Verzerrung hat ebenfalls die PA zu verantworten: Die staatlichen Gelder fließen – ob direkt oder indirekt, gewollt oder ungewollt – in die Taschen der Wohlhabenden. Das hohe Wirtschaftswachstum zwischen 2006 und 2010, das durch den Zufluss internationaler Hilfsgelder zustande kam, hat sich vor allem in höheren Profiten, Zinsen und Mieteinnahmen niedergeschlagen.7 Demgegenüber gingen die Reallöhne im selben Zeitraum um 11 Prozent zurück (im Westjordanland um 3 Prozent, im Gazastreifen um 31 Prozent).
Egal wie man zur PA und ihrer Politik steht – wenn wir eines lernen können aus den vielen nationalen und internationalen „Entwicklungs“-Programmen für Palästina, die mit zig Milliarden Dollar an Hilfsgeldern finanziert werden, dann dies: Für ein politisches Problem kann es keine ökonomische Lösung geben.
In den letzten 25 Jahren sind die zahlreichen Versuche, den Konflikt mithilfe der Wirtschaft irgendwie zu „normalisieren“, allesamt jämmerlich gescheitert. Wäre es nicht an der Zeit, dass die internationale Gemeinschaft ihre Bemühungen darauf richtet, den Druck auf Israel zu erhöhen? Die längste militärische Besatzung in der modernen Geschichte ist gewiss nicht leicht zu beenden. Aber die Ursachen einer Krankheit zu bekämpfen, ist immer besser, als nur ihre Symptome zu lindern.
1 Die Weltbank hingegen spricht immer noch lediglich von „israelischen Restriktionen“.
2 Siehe unctad.org/en/pages/newsdetails.aspx?OriginalVersionID=1317.
4 In das Jahr 2015 fallen auch die Nachwirkungen des Gaza-Kriegs von 2014.
Aus dem Englischen von Niels Kadritzke
Ibrahim Shikaki ist Doktorand der Wirtschaftswissenschaften an der New School for Social Research in New York.
© Le Monde diplomatique, Berlin