Das Gesetz der Wall Street
von Ulrike Herrmann
In den USA läuft ein Experiment, das weltweite Bedeutung hat: Lässt sich eine zweite Finanzkrise durch bessere Regulierung vermeiden? Der Großversuch begann am 21. Juli 2010. An diesem Tag unterzeichnete US-Präsident Barack Obama ein Gesetz, das er als die „ehrgeizigste Finanzreform seit der Weltwirtschaftskrise“ bezeichnete. Nie wieder sollte es zu einer Pleite wie bei der US-Investmentbank Lehman Brothers kommen, die im Herbst 2008 das weltweite Finanzsystem erschüttert hatte. Sie führte nicht nur zu hoher Arbeitslosigkeit in den USA, sondern im weiteren Verlauf auch zur Eurokrise.
Die USA sind mit ihrer Finanzreform vorgeprescht, während sich die EU lange nicht einigen konnte, wie sie die Banken künftig regulieren will. Und so sind die USA zum weltweiten Maßstab geworden. „Für andere Volkswirtschaften wird es schwierig sein, zu deutlich anderen Lösungen zu kommen“, prognostizierte DB Research, die Forschungsabteilung der Deutschen Bank.
Aber wie hoch liegt die Messlatte? Es ist nicht leicht zu ermitteln, was die angeblich so ehrgeizige US-Reform überhaupt vorschreibt. Das Gesetz hat zwar immerhin 849 Seiten und scheint von Hypotheken bis Verbraucherschutz alles zu regeln. Doch konkrete Festlegungen wurden in dem Mammutgesetz vermieden. Entscheidend sind die 398 Verordnungen, die laut Gesetz die Aufsichtsbehörden erlassen müssen.
Also wächst der Papierberg immer weiter. Inzwischen umfassen die Regulierungsvorschläge schon 4 022 Seiten, und die bereits beschlossenen Vorschriften machen weitere 4 156 Seiten aus, wie die American Bankers Association auf ihrer Website mitzählt. Schon vor einem Jahr hat das Wall Street Journal ausgerechnet, dass alle Seiten der US-Finanzreform aneinandergeklebt etwa 21-mal so hoch wie die Freiheitsstatue wären. Inzwischen würde die Statue schon 58-mal überragt. Und dies ist erst der Anfang. Denn bisher sind erst 30,9 Prozent der vorgesehenen Verordnungen verabschiedet worden, wie die New Yorker Anwaltskanzlei Davis Polk ermittelt hat. Manche von ihnen treten erst in elf Jahren in Kraft.
Doch eines zeichnet sich schon jetzt ab: Das letzte Wort in diesem Langzeitexperiment werden die Banken haben. Sie nutzen jede Anhörung und jeden Verordnungsentwurf, um die Aufsichtsbehörden mit Stellungnahmen zu bombardieren. Der Branchenverband American Bankers Association hält fertige Formulierungsvorschläge für diese Briefe bereit. Die schier unübersehbare Papierflut aus Washington macht es den Banken überdies leicht, die Vorschriften zu umgehen. Sie gestalten ihre Produkte und Angebote gezielt so, dass sie die vielen Lücken zwischen den einzelnen Neuregelungen ausnutzen und somit letztlich gar nicht reguliert sind.
Wie das Gezerre zwischen Banken und Finanzaufsicht funktioniert, lässt sich gut bei den Derivaten studieren. Diesen überaus lukrativen Handel mit oft hoch spekulativen Wertpapieren will sich die Wall Street nicht kaputtmachen lassen. Dabei können Derivate wie „Massenvernichtungswaffen“ auf den Finanzmärkten wirken, wie es der US-Großinvestor und Spekulant Warren Buffett auf den Punkt brachte: Käufer und Verkäufer wetten darauf, wie sich Zinsen, Devisenkurse, Rohstoffpreise oder auch Staatsanleihen künftig entwickeln. Mit minimalem Kapitaleinsatz können maximale Gewinne eingefahren werden. Oder auch maximale Verluste.
Die Geldmengen, die dafür um den Erdball kreisen, sind enorm. Der Nominalwert aller Derivate lag zuletzt weltweit bei sagenhaften 648 Billionen Dollar, ist den Statistiken der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) zu entnehmen. Und auch der „saldierte Marktwert“, bei dem gegenläufige Derivatewetten gegeneinander aufgerechnet werden, betrug noch 27 Billionen. Zum Vergleich: Selbst die USA kommen nur auf ein Bruttoinlandsprodukt von 15,6 Billionen Dollar. Nirgendwo sonst sieht man so deutlich, wie weit sich die Finanzwelt bereits von der Realwirtschaft abgekoppelt hat.
In den USA beherrschen die fünf größten Investmentbanken 96 Prozent dieses Geschäfts. Allein J. P. Morgan kontrolliert etwa ein Viertel des gesamten US-Handels mit Derivaten. Das zahlt sich aus: Für ihre Dienste erhielten die Banken allein im ersten Quartal 2012 Provisionen in Höhe von 7 Milliarden Dollar. Kein Wunder, dass die Banken keine Anstrengung scheuen, um die Derivate einer Kontrolle zu entziehen, die zu einer Beschränkung des Geschäfts führen könnten. Täglich sprechen sie bei den Aufsichtsbehörden vor. Das US-Finanzministerium veröffentlicht für jeden Monat, mit welchen Lobbyisten verhandelt wurde. Und fast immer sind es die Abgesandten der Finanzbranche, die ihre Bedenken und Wünsche darlegen dürfen. Nur ganz selten findet einmal ein Verbraucherschützer oder ein Gewerkschafter Erwähnung.
Auf einen Abgeordneten kommen fünf Lobbyisten
Dieser Aufwand hat sich für die Banken gelohnt. Auf dem Papier ist der außerhalb der Börsen stattfindende Derivatehandel neuerdings reguliert – aber mit so vielen Ausnahmen, dass in der Praxis ein großer Teil der Papiere gar nicht erfasst wird. Besonders trickreich ist, dass die neuen Regeln zwar für Banken gelten, nicht aber für ihre Kunden. Versicherungen, Industriekonzerne oder Energiefirmen können also weiterhin Derivate erwerben, ohne dabei von der Aufsicht überwacht zu werden. „Diese Unterscheidung zwischen Banken und angeblichen Nichtbanken ist sehr gefährlich“, warnt der einstige IWF-Chefökonom und MIT-Professor Simon Johnson. „Energiekonzerne treten längst als Derivatehändler auf. Wenn alle nichtfinanziellen Unternehmen von der Regulierung ausgenommen sind, dann fangen diese Firmen an, die bisherige Rolle der Banken zu übernehmen und massiv mit Derivaten zu spekulieren. Die nächste Krise geht dann nicht von den Banken aus, sondern von den Nichtbanken.“
Genauso vehement attackieren Finanzlobbyisten die sogenannte Volcker-Rule, die nach dem früheren Chef der US-Notenbank Fed, Paul Volcker, benannt ist. Diese Regel soll den Banken den Eigenhandel untersagen, so dass sie nicht mehr auf eigene Rechnung, sondern nur noch im Auftrag von Kunden spekulieren dürfen. Aber diese Unterscheidung klingt klarer, als sie in Wirklichkeit ist. Der erste Entwurf der Regel besteht aus 298 Seiten mit 383 Fragen, die die Branche in 1 420 Unterpunkten beantworten soll. Da werden die Lobbyisten noch jahrelang Gelegenheit haben, ein wirksames Verbot des Eigenhandels zu verhindern.
2010 wurden in Washington 2 533 Lobbyisten von Banken und Versicherungen gezählt, die sich täglich mühen, regulatorische Unbill von der Branche abzuwenden. Auf jedes einzelne Kongressmitglied kamen also gleich fünf Repräsentanten der Finanzbranche. Von 1998 bis 2010 haben die Finanzinstitute mindestens 4,4 Milliarden Dollar für die gezielte Einflussnahme in Washington ausgegeben, wie das unabhängige Forschungsinstitut Center for Responsive Politics ermittelt hat. Dagegen haben Gewerkschaften und Verbraucherschutzorganisationen keine Chance: Gemeinsam kommen sie noch nicht einmal auf 10 Millionen im Jahr, die sie fürs Lobbying ausgeben. Und dieses Geld muss für so unterschiedliche Themen wie Arbeitnehmerrechte, Umweltstandards und Derivatehandel reichen. „Wir können mit den Banken schlicht nicht konkurrieren“, fasst Bankexpertin Heather Slavkin vom Gewerkschaftsbund AFL-CIO zusammen, die dort allein die Lobbyarbeit zur Finanzreform stemmen muss.
Weitere 2 Milliarden Dollar investierte die Finanzbranche zwischen 1990 und 2010 in diverse Wahlkämpfe. So hat allein der Demokrat Christopher Dodd 15 Millionen Dollar Spenden von Finanzinstituten erhalten. Pikant daran: Dodd war im US-Senat der Verhandlungsführer bei der Ausarbeitung der Finanzreform. Sein Gegenpart im Repräsentantenhaus war Barney Frank – weswegen das im Juli 2010 verabschiedete Gesetz offiziell „Dodd-Frank Act“ heißt. Frank bekam rund 4 Millionen Dollar von den Banken, versicherte aber kürzlich bei einem Fundraising-Dinner an der Wall Street, er sei „nicht käuflich“.
Zur Macht der Banken trägt bei, dass die US-amerikanische Finanzaufsicht ihrerseits fast machtlos ist. So wurde in den Medien berichtet, dass Gary Gensler, Chef der Kontrollbehörde für den Handel mit Rohstoffderivaten (CFTC), eine Reise nach Brüssel selbst bezahlen musste, um mit seinen europäischen Kollegen über den weltweiten Derivatehandel zu beraten. Seine Behörde hatte kein Geld mehr für einen Flug nach Europa.
Mächtige Banken, machtlose Finanzaufsicht
Doch der Finanzaufsicht fehlt nicht nur Geld. Sie wurde durch den Dodd-Frank Act noch weiter zersplittert. „Die Finanzindustrie hatte Angst, dass eine Behörde zu mächtig werden könnte“, erklärt die Politikprofessorin Sharyn O’Halloran von der New Yorker Columbia-Universität. „Also wurde die Zahl der wichtigen Spieler erhöht.“ Insgesamt gibt es in den USA rund 135 Aufsichtsorgane. Allein für die großen Banken sind landesweit inzwischen 11 Behörden zuständig, deren Kompetenzen sich fast immer überschneiden. Bei jedem Thema, ob Hedgefonds oder Derivate, sind mindestens zwei Kontrollorgane involviert. „Das System wurde bewusst so gestaltet, dass es ineffektiv ist“, stellt O’Halloran fest.
Der Dodd-Frank Act ist ein Paradebeispiel dafür, dass allzu detaillierte Regulierungen meist zum Scheitern verurteilt sind: Sie sind derart kompliziert, dass die findigen Finanzkonzerne überall Lücken und Schlupflöcher finden. Die Finanzexpertin der Gewerkschaften Slavkin ist daher wenig zuversichtlich, dass die Reform ihre Ziele erreicht: „Die Märkte werden vielleicht etwas transparenter. Aber die Zockerei an der Wall Street geht weiter.“
Bankenkritiker wie der MIT-Professor Simon Johnson wollen daher einen ganz anderen Weg gehen. Sie wollen den Banken ein sehr hohes Eigenkapital vorschreiben; es soll zwischen 20 und 45 Prozent der Bilanzsumme betragen. Als hartes Eigenkapital gelten die Aktien der jeweiligen Bank und ihre einbehaltenen Gewinne. Zum einen könnten die Banken dann nicht beliebig viele Kredite vergeben und damit Finanzblasen aufpumpen, weil die Kreditmenge an die Menge des vorhandenen Eigenkapitals geknüpft ist. Zum anderen könnten sie Verluste auffangen, falls es doch zu einem Crash kommt. Bisher musste immer der Staat einspringen.
Auch den Regierungen ist aufgefallen, dass die Banken dringend mehr Eigenkapital vorhalten müssten. Sie haben sich daher auf ein internationales Abkommen namens „Basel III“ geeinigt, das den Banken bis spätestens 2019 eine Kernkapitalquote von 7 Prozent statt bisher 2 Prozent vorschreibt. Das klingt wie ein großer Fortschritt, doch dahinter verbirgt sich ein Trick. Die Kapitalquote wird nämlich „risikogewichtet“ ermittelt. Für viele als risikolos eingestufte Aktivitäten müssen die Banken somit gar kein Eigenkapital vorhalten, zum Beispiel für die Anlage in Staatsanleihen. MIT-Professor Johnson sieht das Vertragswerk daher kritisch: „Basel III bringt überhaupt nichts. Es verlangt von den Banken weniger Eigenkapital, als Lehman Brothers am Tag vor seiner Pleite hatte.“
Auch hier haben die Finanzinstitute mit ihrer gesamten Lobbymacht erfolgreich gegen strengere Regeln gekämpft. Aus ihrer Sicht ist die Rechnung ganz einfach: Wenn die Eigenkapitalquote steigt, sinkt die Eigenkapitalrendite. Anders gesagt: Die Gewinne der Bank müssten auf mehr Aktienkapital verteilt werden, was die Dividende pro Aktie verringert. Und wenn die Dividenden sinken, dann sinken auch die Boni der Investmentbanker.
Einfache und wirksame Maßnahmen wie eine deutlich höhere Eigenkapitalquote wurden also erfolgreich abgemildert, weil sie die Gewinne der Banken geschmälert hätten. Stattdessen wurde mit Dodd-Frank ein Mammutgesetz geschaffen, das so undurchsichtig ist, dass es eine funktionierende Aufsicht unmöglich macht. Die Wall Street hat sich auf ganzer Linie gegen Washington durchgesetzt.
Ulrike Herrmann ist Redakteurin bei der tageszeitung. © Le Monde diplomatique, Berlin