Die nächste Blase
Städtebau und Größenwahn in China von Shi Ming
China wartet seit Jahren immer wieder mit großartigen Erfolgsmeldungen auf: Bis zu 400 Millionen Chinesen seien dank der Reformpolitik aus der Armut befreit worden, heißt es zum Beispiel. Oder: Die 250 Millionen Wanderarbeiter hätten eine Exportwirtschaft geschaffen, die die klassischen Industrienationen das Fürchten lehre. Und bis 2030 könnten, wenn Peking seine Ankündigungen tatsächlich wahr macht, weitere 250 Millionen Bauern vom Land in die Städte ziehen. Dieser Urbanisierungsschub werde Chinas in letzter Zeit etwas lahmende Konjunktur beleben und der deutschen Automobilbranche einen noch gigantischeren Markt bescheren. Durch die Entwicklung seines Binnenmarkts könnte China, das bislang von seiner Exportindustrie und damit von der Konsumnachfrage im Westen abhängt, auf lange Sicht zu einem noch mächtigeren Spieler in der Weltwirtschaft werden.
Aber die Versprechungen der Regierung wecken in China selbst nur wenig Begeisterung. Ökonomen warnen vor einem konjunkturellen Strohfeuer, Soziologen vor einer Zerreißprobe für die gesamte Gesellschaft. Eine erste Blaupause für die Urbanisierung, entworfen von Chinas Staatskommission für Entwicklung und Reform (NDRC), hat der neue Premierminister Li Keqiang auch schon wieder kassiert, mit der Begründung, der Plan fördere die Vetternwirtschaft. Und Staatschef Xi Jinping gab zu bedenken, dass die Urbanisierung doch zunächst in den Köpfen der Menschen stattfinden müsse. Das heißt wohl: Mit der Umsetzung der Pläne hat man es nicht eilig. Verständlich wird diese Zurückhaltung, wenn man sich die vielfältigen Risiken vor Augen führt, die jenseits der offiziellen Verlautbarungen zutage treten.
Da ist einmal das Risiko in der Geldpolitik: Seit Anfang 2013 hat Chinas Zentralbank wiederholt wegen der ausufernden Geldmenge Alarm geschlagen. Dass die Hälfte des seit Ausbruch der Finanzkrise 2008 in den weltweiten Wirtschaftskreislauf gepumpten Geldes in China gedruckt wurde, ist vielen Anlass zur Sorge. Und auch die Optimisten müssen zugeben, dass sich die Geldmenge M2 (Bargeld und kurz- bis mittelfristig abrufbare Bankeinlagen) in China auf 180 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) beläuft. Zum Vergleich: In den USA entspricht M2 maximal 40 Prozent des BIPs.
Nun ist der geplante Urbanisierungsschub als Konjunkturprogramm angelegt, ähnlich wie das von 2009, mit dem der damalige Premier Wen Jiabao 4 Billionen Yuan (etwa 320 Milliarden Euro) einsetzte, um die Wirtschaft anzukurbeln. Die positive Wirkung der Geldspritzen hielt jedoch nur kurz an. Inzwischen haben sie zu gigantischen Immobilienblasen und einer Überproduktion in allen Industriebranchen geführt. Eine nachhaltige Binnennachfrage hingegen ist nicht in Sicht. Um eine solche durch die „neue Urbanisierung“ zu erreichen, wäre nach Schätzungen der Pekinger Akademie der Sozialwissenschaften (CASS) das Zehnfache der damaligen Summe nötig, also 40 Billionen Yuan (3,2 Billionen Euro). Doch eine zusätzliche Liquidität in dieser Größenordnung hat Premier Li Keqiang den Geschäftsbanken im Juni 2013 verweigert. Das war ein klares Signal: Es gibt kein frisches Geld zur Ankurbelung der Konjunktur.
Anstatt neues Geld drucken zu lassen, wies Premier Li Keqiang Mitte Juni 2013 die Staatsbanken an, ihre vorhandene Liquidität in vollem Umfang „auszuschöpfen“ (Chinesisch: „pan huo“). Wie das geschehen soll, bleibt eine offene Frage. Laut Shang Fulin, dem Vizechef der Börsenaufsicht, belaufen sich die spekulativen Investitionen im Immobiliensektor mittlerweile auf 13 Billionen Yuan – das ist ein Viertel des jährlichen BIPs. Wie viel von diesem Betongold wieder flüssig gemacht werden kann und wie schnell, weiß kein Mensch. Immerhin sitzt die China Construction Bank, eine der fünf größten Banken, bereits auf faulen Krediten von insgesamt 2 Billionen Yuan. Trotzdem haben die sogenannten Big Five im ersten Quartal 2013 weitere 1,31 Billionen Yuan an Immobilienkrediten vergeben, ein Anstieg gegenüber dem Vorjahr um 20 Prozent. Zugleich hat allein in Peking der Leerstand 2012 gegenüber 2011 um 40 Prozent zugenommen. Das viele Geld, das in unproduktiven Bauten gebunden ist, lässt die Risiken für die Banken drastisch ansteigen – auch ohne die „neue Urbanisierung“.
Andere Geldgeber als die Staatsbanken kommen für die Finanzierung der Urbanisierungsprojekte jedoch kaum infrage. Das gilt auch für die Schattenbanken, die nach internationalen Schätzungen gut ein Drittel der Geldtransaktionen in China abwickeln – und das, obwohl sie für Kredite jährliche Zinsen von bis zu 75 Prozent berechnen.1 Zwar hatte die Regierung unter Premier Wen Jiabao 2012 in einem regional begrenzten Experiment in der Stadt Wenzhou (Provinz Zhejiang) versucht, das Geld der Schattenbanken in den regulären Wirtschaftskreislauf zurückzuschleusen und so die Wucherkredite in legale Bahnen zu lenken. Davon ist aber heute keine Rede mehr. Stattdessen lief ein Schauprozess gegen Zeng Chengjie, einen Privatunternehmer in der zentralchinesischen Provinz Hunan. Er hatte mithilfe der Schattenbanken Hunderte Millionen Yuan für Wohnungsprojekte in neu entstehenden Städten zusammengebracht. Am 12. Juli 2013 wurde er hingerichtet – nicht gerade ein Signal für die Bereitschaft des Staats, den Schattenbanken bei der Finanzierung der Urbanisierung mehr Spielraum zu gewähren.
Als dritte Option zur Finanzierung des großen Urbanisierungsvorhabens käme eine höhere Staatsverschuldung infrage. Da laut Verfassung die Provinzverwaltungen weder Schulden machen noch Haushaltdefizite ausweisen dürfen, kann sich offiziell nur der Zentralstaat verschulden. Diese verfassungsrechtliche Konstruktion dient dem Ziel, die Provinzen an der kurze Leine der Pekinger Zentrale zu halten, die genau überwacht, wer in den Provinzen aus der Reihe tanzt und Schulden macht. Doch seit einiger Zeit muss die Staatliche Kommission für Entwicklung und Reform (NDRC) Kompetenzen an die Provinzen abgeben, die nun immer öfter selbst Projekte auf Tauglichkeit und Finanzierbarkeit überprüfen und genehmigen. Sie dürfen neuerdings sogar, wie in Schanghai, selbst Anleihen ausgeben – ein glatter Verfassungsbruch.
Allerdings sieht es mit den Finanzen der Provinzen nicht gerade rosig aus. Bislang leben sie vor allem davon, Bauland an Immobilienhaie zu verpachten – eine Abhängigkeit von der Immobilienbranche, die schon seit Jahren besteht und sich je nach Provinz auf 40 bis 60 Prozent der Gesamteinnahmen beläuft. Da die Immobilienblase früher oder später zu platzen droht, wodurch es zu einem Verfall der Baulandpreise käme, schwant den Provinzen Böses. Gibt es für den neuen Urbanisierungsplan keine finanzielle Unterstützung aus Peking, müssten sie sich womöglich dafür viel stärker verschulden.
Schon warnen Experten, dass auch in China bald eine Schuldenkrise ausbrechen könnte. Nach Einschätzung von Zhang Ke, dem Chef der Wirtschaftsprüfungsfirma ShineWing, ist die Verschuldung auf der regionalen Ebene bereits außer Kontrolle geraten. „Ich werde Anleihen der Provinzen niemals als sicher einstufen“, erklärte er Ende Juni 2013 gegenüber der Washington Post Chinese. Bereits Anfang April 2013 hatten die Ratingagenturen Fitch und Moody’s die Bonität chinesischer Staatsanleihen von „positiv“ auf „zu beobachten“ herabgestuft.
Sie begründeten das unter anderem damit, dass etliche Provinzen damit gescheitert seien, eigene Anleihen auf Chinas kaum regulierten Anleihenmarkt zu bringen. Mitte Juli 2013 ordnete Peking an, alle größeren Gebietskörperschaften (dazu zählen Provinzen und größere Städte) auf ihren tatsächlichen Verschuldungsstand zu prüfen. Zuvor hatten Stichproben ergeben, dass selbst finanzstarke Großstädte wie Peking und Schanghai offenbar hohe Schuldenberge aufgetürmt haben.
Trotz der Ebbe in Chinas öffentlichen Kassen machen sich einige Provinzfürsten für den neuen Urbanisierungsplan stark. Noch bevor die Regierung eine Roadmap für die große Verstädterung entwickelt hat, meldeten Internetportale wie sina.com bereits, dass etliche Provinzen schon 2013 ländlichen Kreisen den Status von Städten verleihen wollen. Das hat seinen Grund in der rechtlichen Situation: Grund und Boden auf dem Land gehört nämlich laut Verfassung den Bauernkollektiven, in den Städten ist er dagegen Eigentum des Staats. Sobald eine Gebietskörperschaft als Stadt anerkannt ist, hat diese Anspruch auf Bauland. Für dessen Nutzung werden in den Provinzen oft in Windeseile alle möglichen Industrieprojekte ausgebrütet, von Chemieparks bis zur Wiederaufbereitungsanlage für Atombrennstäbe.
Allerdings sind das oft Pläne, die genauso schnell wieder verschwinden, wie sie aufgetaucht sind. Heftige Bürgerproteste können, wie im Fall der Wiederaufbereitungsanlage in der Provinz Guangdong, den lokal Verantwortlichen einen Strich durch die Rechnung machen. Drückt eine Regionalverwaltung, deren Leitung die Wirtschaftsleistung ihrer Provinz fördern und die eigenen Karrierechancen erhöhen will, auf diese Weise Urbanisierungsprojekte durch, riskiert sie politische Unruhen. Und falls dann tatsächlich Unruhen ausbrechen, rollen, der gewohnten KP-Kaderpolitik entsprechend, zuerst die Köpfe der lokal Verantwortlichen. Ob ein solches Gefahrenszenario die örtlichen Machthaber davon abhält, sich im Zuge der Urbanisierung das kostbare Bauland anzueignen und so die eigenen Kassen zu füllen, ist allerdings mehr als fraglich.
Je mehr Dörfer zu Städten gemacht werden, desto größer wird die Welle der sozialen Proteste. Sie rollt von den Dörfern in kleinere, mittlere und größere Städte bis in die Megacitys. So wurden beispielsweise Anfang 2013 in der zentralchinesischen Provinz Henan zigtausend Bauerngräber planiert, um Bauland für den Städtebau zu gewinnen.
Renten gibt es nur für echte Städter
Bei einer ähnlichen Landnahmeaktion für ein Urbanisierungsprojekt im Jahr 2010 in Guangdong drohte ein alter Herr mit selbst gebastelten Minen. „So wie ich als junger Mann im Krieg die japanischen Teufel mit Minen in die Luft gejagt habe, so jage ich euch in die Luft, wenn ihr zu mir kommt!“ Chinas Internetmedien berichteten wenig später, die Lokalregierung habe eine Pioniereinheit der Armee anfordern müssen, um die Minen zu räumen und das Erschließungsvorhaben fortsetzen zu können. Teilweise gewalttätige Proteste erschüttern auch andere Städte und ereignen sich selbst in Zentren wie Peking. Es ist anzunehmen, dass diese sich verschärfen, sollte der neue Urbanisierungsplan einfach nach Willkür der Behörden von oben durchgesetzt werden.
Zudem droht soziale Ausgrenzung für viele. Propagandistisch wird das Verstädterungsvorhaben vor allem als Wohltat für die Bauern gepriesen. Die Landbevölkerung könne sich nun endlich von der Scholle lösen, um frei von Diskriminierung in der Stadt ihr Glück zu machen. Auch in den Augen der internationalen Öffentlichkeit wird die anstehende Reform des Hukou-Systems – der Wohnsitzkontrolle, die strikt zwischen Stadt- und Landbewohnern unterscheidet und Letzteren viele Rechte verwehrt – weithin als Befreiung gewertet. Als Beweis für den Reformwillen hat man in einigen Städten der Provinz Sichuan das Hukou-System bereits abgeschafft. Andere Städte sollen angeblich entsprechende Reformschritte in die Wege leiten, aber einen Zeitplan dafür gibt es nicht.
Gänzlich verschwiegen wird im offiziellen Diskurs jedoch die mangelhafte soziale Absicherung der chinesischen Bauern. Auf dem Land stützen sich die genossenschaftlichen Krankenkassen auf ein wackeliges Finanzierungsfundament und bieten nur rudimentäre Leistungen. Von einer tragfähigen Rente kann die Landbevölkerung in China – wo die Männer in der Regel mit 60 und die Frauen mit 55 Jahren in Rente gehen – nur träumen. Ein Bauer bezieht heute eine Monatsrente ab 56 Yuan (etwa 7 Euro). Zum Vergleich: Die Sozialhilfe in Peking beginnt bei dem fünffachen Betrag von monatlich über 300 Yuan (34 Euro). Unklar ist, wie diese große Kluft und die damit verbundene Diskriminierung im Rahmen der „neuen Urbanisierung“ überwunden werden soll.
Wenn die Bauern in die Städte abwandern, können sie sich nicht mehr durch Selbstversorgung über Wasser halten. Trotzdem erhalten sie dort nicht die gleiche Absicherung wie alteingesessene Stadtbewohner. Einer amtlichen Verlautbarung von Ende 2012 zufolge klafft in der Rentenkasse, die nur Leistungen für die Städter abdeckt, eine Lücke von einer Billion Yuan (rund 120 Milliarden Euro).
Unabhängig vom Ob und Wann der angekündigten Reform des Hukou-Systems ist schon jetzt kaum vorstellbar, wie die Rentenkasse allein für die gegenwärtige Stadtbevölkerung aufkommen soll. Da die chinesische Gesellschaft infolge der Ein-Kind-Politik obendrein rapide altert, wird das Rentensystem des Landes unter einer umfassenden Urbanisierung schnell zusammenbrechen. Eng verzahnt mit der sozialen Absicherung ist die Frage, wie sich bis 2030 dem Regierungsplan entsprechend 250 Millionen Ackerbauern in moderne Lohnarbeiter verwandeln sollen.
Schon jetzt verlagern arbeitsintensive Exportbranchen wie die Schuh- und die Kleidungsindustrie die Arbeitsplätze für Un- und Angelernte immer häufiger in ärmere Länder mit noch niedrigeren Löhnen, vor allem nach Laos und Bangladesch. Viele Firmen im Industriegürtel nahe Hongkong, in Dongguan oder Shunde, mussten bereits schließen. Binnen weniger Jahre entvölkern sich ganze Städte. Zwar wollen die Befürworter der Urbanisierung dafür mehr Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor schaffen, etwa in der Gastronomie und bei anderen persönlichen Dienstleistungen. Aber die Frage ist, ob Jobs wie Tellerwaschen oder Fußmassagen so viel einbringen, dass man davon in den Städten (über-)leben kann.
Seit Jahren steigen in den Städten die Mieten. So berichtete eine Pekinger Zeitung von zwanzig Tellerwäschern, die gemeinsam eine 28-Quadratmeter-Wohnung gemietet haben, um sich die Kosten zu teilen. Auf den wachsenden Unmut reagierte die Regierung mit einer Verordnung, wonach ab sofort keine Wohnfläche unter vier Quadratmeter pro Kopf mehr vermietet werden darf. Über die Folgen des Dekrets klagt ein Betroffener: „Das bedeutet, dass wir zu viert eine Wohnung nehmen müssten. Das können sich nicht einmal Hochschulabsolventen leisten!“
Unterdessen scheint sich die Wirtschaftsflaute nicht nur gemessen an den hohen Vorgaben der offiziellen Wachstumspolitik zu verstetigen. Alle Konjunkturbarometer wie der Einkaufsmanagerindex (der auf Umfragen unter Managern basiert) sinken. Bereits vor 2009, als China die Auswirkungen der globalen Finanzkrise zu spüren bekam, herrschten in 23 von 28 Branchen Überkapazitäten, die seitdem weiter angewachsen sind. Der IWF warnt: Sollte China die notwendigen Reformen nicht schnell genug durchführen, wäre bis 2023 nur noch ein jährliches Wachstum von 4 Prozent zu erwarten. Derzeit sind es 7,5 Prozent, und schon diese Zahl löst in Peking Besorgnis aus. Die städtische Arbeitslosenquote ist Schätzungen zufolge auf 11 Prozent geklettert. Wie hoch wird sie bei nur 4 Prozent Wirtschaftswachstum sein – auch ohne die Bauern, die auf der Suche nach Arbeit in die Städte strömen?
Auch die Versorgung mit Lebensmitteln könnte zum Problem werden. Sehr viel weniger als die Risiken für die Städte werden die Folgen eines weiteren Urbanisierungsschubs für die chinesische Landwirtschaft diskutiert. Die Frage ist, wie viel Ackerland China mindestens braucht, um seine 1,3 Milliarden Menschen mit Getreide und anderen Grundnahrungsmitteln zu versorgen. Bis vor Kurzem galt die grobe Rechnung, dass China über mindestens 1,8 Milliarden Mu (120 Millionen Hektar) Ackerland verfügen müsse, um sich zu 95 Prozent selbst mit Getreide versorgen zu können.2 Bislang ist das Land noch von massenhaften Importen abhängig.
Jeden Tag verschwinden hundert Dörfer
Die Doktrin der Selbstversorgung wurde schon während der im März 2013 zu Ende gegangenen Amtszeit vom Premier Wen Jiabao zur Makulatur. Der durch den Immobilienboom ausgelöste Landraub verschlingt zuerst das fruchtbare Ackerland in der Umgebung der städtischen Zentren. Diese Entwicklung begann Ende der 1990er Jahre fast überall in China mit der Errichtung großflächiger Industrieparks für potenzielle Investoren, viele davon sind mittlerweile Ruinen. Mit der ersten Industrialisierungswelle setzte eine gewaltige Landflucht ein, die bis heute andauert. Laut amtlichen Statistiken verschwinden täglich bis zu 100 Dörfer von Chinas Landkarte. Junge Arbeitskräfte suchen ihr Glück mit Vorliebe in den Megastädten wie Peking, Schanghai, Shenzhen, Chengdu oder Chongqing. 2012 wurde die Doktrin notgedrungen aufgegeben. Statt von notwendigen 120 Millionen Hektar Ackerland spricht man heute nur noch von 106 Millionen. So oder so: Ein großer Teil des Ackerlands wird nicht mehr bestellt. Sollten weitere Hunderte Millionen Bauern ihr Land in Richtung Großstadt verlassen, würde der angestrebte Grad an Selbstversorgung in unerreichbare Ferne rücken.
Als Antwort auf den Landschwund erteilte das chinesische Landwirtschaftsministerium Mitte Juni 2013 weitere Lizenzen für genmanipuliertes Saatgut von Weizen und Soja. Das geschah zum zweiten Mal; schon 2009 erhielt der umstrittene US-Saatgutriese Monsanto drei Lizenzen für Genreis und Genmais. Die innere Logik der „neuen Urbanisierung“ läuft also darauf hinaus, dass immer weniger Bauern immer mehr und immer riskantere neue Technologien anwenden sollen, um auf immer weniger Ackerland die Versorgung von immer mehr Menschen sicherzustellen. So war es schließlich auch in den westlichen Industrieländern. Nur ist damit ein gravierendes Problem nicht aus der Welt geschafft: In China, dem Land der Lebensmittelskandale, fühlt sich in Sachen Ernährung kaum noch jemand sicher – erst recht nicht, seit vor allem die kommunistische Linke antiimperialistisch gegen den US-Konzern Monsanto zu Felde zieht, der China in einem „Gen-Krieg“ niederzuringen versuche.
Ende Juni 2013 hat Premier Li Keqiang die Staatliche Kommission für Reform und Entwicklung zur Überarbeitung des einschlägigen Konzepts verdonnert. Seitdem ist die internationale Aufmerksamkeit für den Urbanisierungsplan geschwunden. Die westliche Presse richtet ihr Augenmerk stattdessen verstärkt auf die schwächelnde Konjunktur. Dennoch ist mit dem Projekt der „neuen Urbanisierung“ die Büchse der Pandora geöffnet, und die Politik der KP Chinas steht vor einer gefährlichen Alternative: Wird die Führung trotz der unübersehbaren Risiken und Nebenwirkungen versuchen, die chinesische Wirtschaft mithilfe einer fortgesetzten Verstädterung zu retten? Oder riskiert sie eine Wachstumsdelle, die in eine Rezession und hohe Arbeitslosigkeit münden könnte? Auch in diesem Fall geht die KP-Führung ein gewaltiges Risiko ein, ist doch das Wirtschaftswachstum bislang die einzige Legitimationsquelle, die ihr die Fortsetzung ihrer Herrschaft in der bisherigen Form garantiert.