Indien: Quoten für Unberührbare
Die Politik der positiven Diskriminierung zementiert das Kastenwesen von Purushottam Agrawal
In der ersten Aprilwoche 2006 gab Indiens Bildungsminister Arjun Singh bekannt, dass er den Anteil an „Other Backward Classes“ („andere rückständige Klassen“ oder OBCs) für mehrere zentralstaatlich finanzierte Hochschulen und Akademien ausweiten wolle. Daraufhin kam es zu lautstarken Protesten von Studierenden, Dozenten und anderen Angehörigen der Mittelschicht gegen eine angeblich „willkürliche und wirtschaftsfeindliche Politik“, die unqualifizierte Studenten an die Hochschulen schwemme. Diese Proteste verliefen bald im Sande, denn die Antidiskriminierungspolitik ist mittlerweile Konsens unter allen Parteien.
1990 war das noch anders gewesen. Damals hatte Premierminister V. P. Singh angekündigt, seine Regierung werde die zehn Jahre alten Empfehlungen der Mandal-Kommission umsetzen und die Quotenregelung für OBCs (als „backward“ gelten 30 bis 50 Prozent der Bevölkerung) auf staatliche Jobs auszudehnen. Die Folge waren landesweite, gewaltsame Massenproteste. Die Mandal-Kommission hatte 1980 empfohlen, die Hälfte aller staatlichen Arbeits- und Studienplätze für OBCs zu reservieren. Die Argumente waren 1990 dieselben wie 2006. Doch seitdem hat sich einiges in der indischen Gesellschaft verändert. Vor allem haben die OBCs im Verlauf der letzten 15 Jahre an politischer Macht hinzugewonnen.
Wie in jeder Gesellschaft mit traditionell großer Ungleichheit ist auch in Indien positive Diskriminierung ein Mittel, um Bürger mit unterschiedlichem sozialen Hintergrund aktiv an den gesellschaftlichen Prozessen partizipieren zu lassen. Das Problem in Indien ist jedoch die ausschließliche Fixierung auf das Konzept der Kaste.
Das indische System der positiven Diskriminierung wird „Reservierung“ genannt. Maßnahmen zur Förderung der am stärksten benachteiligten Bevölkerungsgruppen waren bereits in der Verfassung des unabhängigen Indien vorgesehen. Anders als beispielsweise in den USA arbeitet das indische System mit feststehenden Quoten für „rückständige“ oder unterrepräsentierte Kasten. Diese „Reservierung“ gilt für Anstellungen in der staatlichen Verwaltung und in Bildungsinstitutionen. Dabei können die Quoten nicht etwa von den einzelnen Institutionen bestimmt werden, sondern werden im Voraus von der Zentralregierung oder der Regierung des jeweiligen Bundesstaats verbindlich festgelegt. Inzwischen gibt es sogar Bestrebungen, dieselben Bestimmungen auch auf die Privatwirtschaft anzuwenden. Derzeit sind 15 Prozent aller Stellen für „Scheduled Castes“ (SCs), „gelistete Kasten“, also Dalits oder „Unberührbare“ reserviert, und 7,5 Prozent für „Scheduled Tribes“ (STs) oder „gelistete Stämme“, auch Adivasi – wörtlich „Ureinwohner“ – genannt. Die Prozentzahlen entsprechen den Bevölkerungsanteilen der Kasten und Stammesangehörigen, die in offiziellen Listen („schedules“) registriert sind.
Die gelisteten Kasten wurden lange Zeit unterdrückt und ausgeschlossen und als „unberührbar“ stigmatisiert. Die „Scheduled Tribes“ wurden sozial und räumlich ausgegrenzt.
Gegen Quoten für SCs und STs gab es nur wenig Widerstand. Die Quotierung war die logische Folge der sozialen und politischen Bewegungen, die sich für die Verbesserung des Schicksals der „niederen Klassen“ einsetzten (wie sie offiziell von der Kolonialverwaltung genannt wurden).
Der Fall der größeren Gruppe der „anderen rückständigen Klassen“ liegt jedoch anders. Diese Kastengruppen waren in unterschiedlichem Ausmaß von der gesellschaftlichen Macht ausgeschlossen, aber ihre Diskriminierung war weniger drastisch als im Fall der SCs und STs. Sie waren nicht als unberührbar stigmatisiert. Und manche dieser Gruppen erlangten ökonomisch wie sozial einen beträchtlichen Einfluss.
Wo es zu Ausgrenzungen kam, bildeten sich unter den Ausgegrenzten starke innere Hierarchien aus. In einigen großen indischen Bundesstaaten beherrschen Mitglieder von OBCs inzwischen die politische Szene. Deren größeres politisches und wahlarithmetisches Gewicht erklärt einerseits, weshalb Teile der Bevölkerung sich einer Ausweitung der Quotierung auf OBCs widersetzen, andererseits jedoch auch, weshalb keine der politischen Parteien es wagt, sich dagegen auszusprechen.
So gehörte schon Vallabhbhai Patel, eine der mächtigsten Persönlichkeiten im Unabhängigkeitskampf und der erste Vizepremier Indiens, einer OBC an. Dagegen haben Mitglieder von SCs und STs erst in den letzten Jahren in kleinen Bereichen der politischen und der gesellschaftlichen Elite Einfluss nehmen können, aber dies sind Einzelfälle. Zwar gehören der gegenwärtige Chief Justice of India, der höchste Richter des Landes, und der Vorsitzende der Universitätsstipendienkommission gelisteten Kasten an, doch die Lebensbedingungen von Millionen von SCs und STs lassen noch immer sehr zu wünschen übrig.
Die Quoten für SCs und STs wurden gleichzeitig mit der Bodenreform, der Ausweitung der Grundschulbildung und der Förderung von Arbeitsplätzen auf dem Land beschlossen. Die „Kaste“ spiegelt dabei in ganz Indien traditionelle soziale Schichtungen und Hierarchien wider. Niemand kann die Kaste seiner Geburt verlassen. Andererseits setzt ökonomischer Erfolg nicht die Zugehörigkeit zu einer höheren Kaste voraus. Deshalb stimmen die rituelle Hierarchie und die tatsächliche Kontrolle über gesellschaftliche und politische Macht nicht immer überein. Eigentlich müssten die Brahmanen die Spitzen der Gesellschaft bilden, aber in der Praxis hat oft der die Macht, der über Grundbesitz und die Macht einer Organisation verfügt. Dies war zu allen Zeiten so, einschließlich der „klassischen“ Periode.
Um ein neuzeitliches Beispiel zu geben: Die Herrscher des Fürstentums Kapurthala gehörten zur Kaste der „Kalal“ (Schnapsverkäufer), einer zu den „Shudra“ zählenden Kaste, die im heutigen politischen Sprachgebrauch zu den „rückständigen Kasten“ gerechnet würde. Die rangmäßig „überlegenen“ Brahmanen zögerten nicht, der königlichen Familie die nötige Legitimität zuzusprechen. Solche Beispiele sind in der indischen Geschichte Legion.
Das Konzept der Kaste hat sich innerhalb der hinduistischen Tradition herausgebildet. Zwischen den Kasten im vorkolonialen und denen des heutigen Indien bestehen jedoch beträchtliche Differenzen, die der amerikanische Anthropologe und Historiker Nicholas B. Dirks wie folgt beschreibt: „Erst unter der britischen Herrschaft wurde ‚Kaste‘ zu jenem Einheitsbegriff, mit dem die vielfältigen Formen sozialer Identität, Sozialität und Organisation in Indien ausgedrückt, geordnet und vor allem ‚systematisiert‘ werden konnten. Ermöglicht wurde dies durch die Etablierung eines zwar umstrittenen, aber feststehenden ideologischen Kanons, der während der zweihundertjährigen britischen Vorherrschaft aus der konkreten Begegnung mit der kolonialen Moderne hervorgegangen war.“2
Indem die Kolonialmacht aus dem Begriff der „Kaste“ einen „Einheitsbegriff“ zur „Systematisierung“ sozialer Identitäten machte, wurde er zu einem überaus wirksamen Werkzeug für alle, die im kolonialen System einen Anspruch auf „Repräsentation“ erhoben. Dieser Logik folgend wurden 1919 im Fürstentum Mysore (dem heutigen Karnataka) und 1921 in der Provinz Madras (den heutigen Bundesstaaten Tamil Nadu und Andhra Pradesh) die ersten Quoten eingeführt. Mit Ausnahme der Brahmanen galten die meisten Kasten damals als „rückständig“.
Die Idee einer Quotierung zugunsten „rückständiger Kasten“ ist seither in den südindischen Staaten ein untrennbarer Bestandteil des politischen Lebens. In Nordindien hat sie aber erst seit den 1960er-Jahren auf breiter Front Fuß gefasst. Dennoch blieben solche Regelungen zunächst Sache der Bundesstaaten, bis 1990 die Zentralregierung die Empfehlungen der zweiten „Backward Classes Commission“ (nach dem Namen ihres Vorsitzenden B. P. Mandal als Mandal-Kommission bekannt) umzusetzen begann und auch auf der Bundesebene eine Quote von 27 Prozent für „andere rückständige Klassen“ (OBCs) einführte.
In der Politik der OBC-Quotierung zeigen sich viele ungelöste Fragen und Widersprüche der indischen Politik. Die Verfassung weist die Regierung an, nicht nur zugunsten der SCs und STs, sondern auch zum Wohl anderer „sozial und bildungsmäßig rückständiger Klassen“ tätig zu werden. In der Praxis ist der Ausdruck „Klasse“ jedoch zu einem Euphemismus für „Kaste“ geworden, mit dem Ergebnis, dass sich das Kastendenken eher verfestigt als aufgelöst hat. Vor allem hat die Betonung der Kaste dazu geführt, dass die Beseitigung der zahlreichen anderen Ausgrenzungsmechanismen auf die lange Bank geschoben wurde. Ein Gesetz zur Quotierung von Frauen in den gesetzgebenden Organen liegt wegen des erbitterten Widerstands der OBC- und SC-Lobbys, die sich gegen jede „Verwässerung“ einer streng an Kasten orientierten Quotenregelung zur Wehr setzen, seit über einem Jahrzehnt auf Eis.
Die Tatsache, dass das Patriarchat ein mindestens ebenso mächtiger Ausschlussmechanismus ist wie die Kaste, wird schlicht ignoriert. Denn in Wahrheit ist das Kastenwesen sowohl insgesamt wie auf der Ebene der einzelnen Kasten ein höchst patriarchalisches System. Die Mandal-Kommission ging bei ihrer Empfehlung einer 27-Prozent-Quote davon aus, dass die OBCs 54 Prozent der Gesamtbevölkerung ausmachen. Aber die letzte Erhebung von Kastenzugehörigkeiten erfolgte 1931.
Seitdem sind nur noch die Angehörigen der SCs und der STs gezählt worden. Es gibt also keinerlei verlässliche Daten über die Anzahl von OBCs in der indischen Bevölkerung. Es gibt im Übrigen auch kein transparentes System der Zuordnung einzelner Kasten zu den OBCs. Die erste „Backward Classes Commission“ klassifizierte 1955 insgesamt 2 399 Kasten als „rückständig“; doch die Mandal-Kommission erhöhte diese Zahl auf 3 743 und implizierte damit unfreiwillig, dass in den knapp zwei Jahrzehnten zuvor immer mehr Kasten „rückständig“ geworden waren!3
Der grundlegende Widerspruch der indischen Quotenpolitik liegt darin, dass sie theoretisch mit demokratischen Vorstellungen von der Emanzipation marginalisierter Gruppen und ihrer Partizipation an den Machtstrukturen begründet wird, dabei aber die Vielfalt der realen Ausgrenzungsmechanismen in der Gesellschaft leugnet. Wenn sie die Kaste als „Einheitsbegriff“ benutzt, unter den sie alle diese Mechanismen subsumiert, leistet sie der Reduzierung der einzelnen Bürgerinnen und Bürger mit ihren vielfältigen Identitäten auf bloße Symbole einer urtümlichen Kastenidentität Vorschub. Statt den marginalisierten Bürgern der indischen Republik den Rücken zu stärken, hat sich die positive Diskriminierung zu einem Mechanismus der Repräsentation von Kastenidentitäten entwickelt. Eine solche in starren Identitäten verankerte „Repräsentation“ steht in krassem Widerspruch zur Dynamik demokratischer Repräsentation, die eine freie Beratung über die „Wahl“ der Repräsentanten voraussetzt.
Diese Probleme wurden während der Kontroversen im letzten Sommer besonders deutlich, die sich um ein umfassenderes System zur Einbeziehung benachteiligter Gruppen drehten. Diese Forderung wurde theoretisch mit der Idee einer säkularen Staatsbürgerschaft und der Notwendigkeit begründet, so unterschiedliche Diskriminierungsfaktoren wie Kaste, Geschlecht, regionale Entwicklungsunterschiede oder mangelhafte Ausbildungsmöglichkeiten zu berücksichtigen.
Der Autor dieses Artikels schlug mit der auf mehreren Faktoren beruhenden positiven Diskriminierung (MIRAA für Multiple Index Related Affirmative Action)4 ein System vor, das verschiedenen Ausgrenzungsfaktoren einen bestimmten Zahlenwert zuordnet und Bewerbern hilft, ihre Ausgrenzung und Diskriminierung zu überwinden, indem es ihnen Benachteiligungspunkte gutschreibt.
Von 100 Punkten, die man in einem Zulassungs- oder Bewerbungsverfahren erhalten kann, vergibt MIRAA 70 Punkte auf der Grundlage von Eignungstests und Vorstellungsgesprächen, während 30 weitere Punkte die Handicaps ausgleichen sollen, die von einem zugeschriebenen Merkmal herrühren, als da sind: Kastenhintergrund (maximal 5 Punkte), Geschlecht (5), wirtschaftlicher Status (max. 6), Region (max. 5), Schulbildung (max. 5) und Herkunft aus einer Familie ohne Bildungshintergrund (max. 4). Rechnen wir ein Beispiel durch: Mein Sohn würde nach diesem Verfahren null Punkte erhalten, meine Tochter, da sie eine Frau ist, fünf. Ein Mädchen aus einer Stammesgesellschaft in einer armen ländlichen Gegend bekäme demnach alle 30 Punkte und damit eine reelle Chance, die vielfachen ausgrenzenden Handicaps zu überwinden.5
Die National Knowledge Commission ist ein vom Premierminister eingesetztes Beratungsgremium, das Vorschläge erarbeiten sollte, wie aus Indien eine Supermacht des Wissens zu machen sei. Dieses Gremium hat sich in seinem Bericht über den Zustand der höheren Bildung letzten Monat ebenfalls mit dem MIRAA-System befasst. Doch da die Regierung die Quoten für OBCs bereits festgelegt hat und inzwischen an deren Umsetzung arbeitet, sind alle Reformvorschläge im Augenblick kaum mehr als akademische Gedankenspiele. Von einer staatsbürgerlichen, demokratischen Politik und seiner logischen Ergänzung, einem Partizipationskonzept, das eine Vielfalt von Ausgrenzungsfaktoren berücksichtigt, sind wir noch weit entfernt.
Fußnoten:
Aus dem Englischen von Robin Cackett
Purushottam Agrawal ist Professor an der School of Language, Literature and Culture Studies, Jawaharlal Nehru University, Neu-Delhi, Indien purushot tam53@gmail.com.