Die Fata Morgana der Wirtschaftsreformen
Von DJILLALI HADJADJ *
Seit April 1999, als Abdelaziz Bouteflika das Amt des Staatspräsidenten antrat, hat Algerien drei Ministerpräsidenten erlebt. Jeder von ihnen kündigte neue Initiativen im Bereich der Wirtschaftsreformen an und gab damit nebenbei zu verstehen, dass bisher so gut wie nichts auf den Weg gebracht worden sei. Bereits 1990 hatte das so genannte Kabinett der Reformer, unter Mouloud Hamrouche, ein Gesetz über Geld- und Kreditwesen verabschiedet, das vor allem darauf abzielte, das staatliche Außenhandelsmonopol zu durchbrechen. Diese Maßnahme sollte den Auftakt zu einer Periode des Übergangs von der zentralen Kommandowirtschaft zur freien Marktwirtschaft bilden – ein Prozess, der noch immer nicht abgeschlossen ist. Zur Zeit herrscht eine Mischung aus Planwirtschaft und einer Art Geschäftemacherei, die vor allem auf „Import-Import“-Transaktionen gründet und abhängig ist von der Entwicklung des Ölpreises.
Staatspräsident Bouteflika lässt seit einigen Monaten immer neue Expertenkommissionen einrichten, deren Mitglieder natürlich von ihm selbst ernannt werden. Am 26. November 2000 wurde nach diesem Prinzip der Ausschuss für die Reform staatlicher Strukturen und Zielsetzungen gebildet, dessen Zweck darin besteht, „eine Untersuchung und Bewertung all jener Aspekte vorzunehmen, die für die Grundlagen, die Organisation und das Funktionieren des Staates ausschlaggebend sind, und Elemente einer umfassenden Reform des Staates [. . .] vorzuschlagen“, um zu einem modernen Rechtsstaat zu gelangen.1
Bei einer Veranstaltung der algerischen Industrie- und Handelskammer am 15. Januar 2000 nannte Finanzminister Abdelhatif Benachenhou die vier Aufgabenbereiche, die er anzupacken gedachte: Steuern, Staatsausgaben, Reform des Bankwesens und Staatsschulden. Bisher ist lediglich ein gewisser Rückgang der Staatsschulden zu verzeichnen – eine Folge der steigenden Ölpreise.
Auch andere Minister haben sich zu den anstehenden Reformen geäußert.2 So machte Hamid Temmar, Minister für Mitbestimmung und Reformkoordination, deutlich, dass er sein Ressort als Privatisierungsministerium begreift und dass er – vielleicht mit Ausnahme des staatlichen Ölkonzerns Sonatrach – in Algerien keine Probleme sieht, die „besonderer Strategien bedürfen“. Zum staatlichen Wirtschaftssektor erklärte Temmar kategorisch: „Wir werden keine Sanierung durchführen, sondern wir werden verkaufen. Der Staat will keinen weiteren Dinar in Staatsbetriebe stecken, die dem Handelsrecht unterliegen. Hier kommen das Handelsrecht und die Kräfte des Marktes zum Zug.“
Hinsichtlich der Erdöl- und Erdgasvorkommen gibt es eine etwas differenziertere Stellungnahme vom Minister für Bergbau und Energie, Chakib Khelil, der früher für die Weltbank tätig war. Auch für ihn steht fest, dass die Sonatrach sich für das private Kapital öffnen wird, doch es soll sich um „breit gestreute private Anteile“ handeln, „weil wir verhindern wollen, dass sich Großaufkäufer eine Vormachtstellung sichern“. Außerdem soll „eine neue Körperschaft“ entstehen, „die zuständig ist für die Vergabe und Abwicklung von Verträgen und deren Aufgabe es sein wird, Informationen zugänglich zu machen, die eben nicht mehr alleiniges Monopol des Staatsunternehmens sein werden.“
Khelils Kabinettskollege, der Minister für Post und Telekommunikation, will nicht zurückstehen, wenn es um den Abbau der staatlichen Monopole geht. Als Paradebeispiel nennt er das Vorhaben, im Bereich der Internetanschlüsse die staatliche Oberaufsicht abzubauen, damit „Anbieter von Dienstleistungen, gleich welcher Größenordnung, in Algerien tätig werden und den Algeriern hier vor Ort Internetdienste anbieten können“.
Doch wie stets klafft zwischen Anspruch und Wirklichkeit eine gewaltige Lücke, und der Rückstand auf die Nachbarländer Marokko und Tunesien ist erheblich. Das Gleiche gilt für das Mobiltelefonnetz, das noch immer in staatlicher Regie betrieben wird. Gerade ist die französische Bank BNP-Paribas beauftragt worden, die Vergabe von Konzessionen an andere Netzbetreiber vorzubereiten.
Insgesamt bleiben die Umrisse der Wirtschaftsreform undeutlich, sie kommt nur sehr langsam voran und wird immer wieder durchkreuzt von politischen Krisen, stößt auf bürokratische Hindernisse und den Widerstand derjenigen, die an den Schalthebeln der Macht alles dafür tun, den Status quo zu erhalten – vor allem im Bereich des Bankwesens. Der Finanzminister war diese Behinderungen so leid, dass er am 27. Mai 2000 im Parlament erklärte: „Das Bank- und Finanzwesen stellt in seiner gegenwärtigen Form eine echte Gefahr für die nationale Sicherheit dar.“3 Die Äußerung brachte ihm nicht nur wütende Proteste von den Abgeordneten der Regierungsmehrheit ein, sondern auch den Zorn der als regierungstreu bekannten Finanzgewerkschaft: In einer Presseerklärung qualifizierte der Gewerkschaftsverband die Worte des Ministers als „verbalen Angriff gegen unsere Institutionen und unerträglich diffamierende Äußerung“. Am 8. Juni legten die Mitglieder dieses Verbands deswegen sogar einen halben Tag lang die Arbeit nieder.
Nach Ansicht des Finanzexperten Lamine Bey Chikhi „ist in dem Sumpf, in dem sich die staatlichen Finanzinstitute bewegen, keine Form von Partnerschaft und Zusammenschluss mit den Banken denkbar. Wir müssen vielmehr einen klaren Schnitt machen, die Strukturen zerschlagen und die Interventionsbereiche neu definieren, um die hemmenden Faktoren in der Finanzverwaltung zu beseitigen.“ Ein solches neues Finanzwesen müsste „eine Zwischenstufe bilden, die zur Entstaatlichung überleitet und die schmerzhaften Folgen der eigentlichen Privatisierung abmildert.“4 Überdies glaubt Bey Chikhi, dass ohne eine rasche Neugestaltung des staatlichen Bankwesens „die Volkswirtschaft in hohem Maße von der Auslandsverschuldung abhängig bleiben und damit den zweifelhaften Absichten der Kredit gebenden multilateralen Institutionen ausgeliefert sein wird“.
Ein gemeinsames Gremium verschiedener Ministerien unter dem Vorsitz des Regierungschefs hat am 10. Januar 2001 die Bildung eines Koordinierungskomitees für das Bank- und Finanzwesen beschlossen, das sich mit den Problemen der Zwischenfinanzierung und der Mobilisierung von Sparguthaben ebenso befassen soll wie mit der Weiterbildung und Umschulung der Beschäftigten und der Modernisierung des Zahlungswesens. Der Regierungsverlautbarung zufolge, die am 11. Januar in El Moudjahid abgedruckt wurde, hat das Gremium außerdem die Aufgabe, „die institutionellen Rahmenbedingungen und die interne und externe Kontrolle der Banken zu verbessern, Klarheit über die Rolle der Aktionäre zu schaffen, den Wertpapierbereich zu sanieren und für die Rekapitalisierung der Banken zu sorgen“. Das Komitee ist nicht das erste dieser Art – es bleibt zu fragen, ob es willens und in der Lage sein wird, etwas zu bewirken.
Unter den politischen Entscheidungsträgern bestand stets Einigkeit darüber, was die Wirtschaftsreform beinhalten und welchen Kurs man einschlagen sollte. Es ist in Algerien kaum üblich, dass ein Regierungschef bei seinem Rücktritt öffentlich die Gründe für diesen Schritt nennt, doch genau dies hat Ministerpräsident Ahmed Benbitour bei seiner Demission am 25. August 2000 getan: Er machte die Öffentlichkeit mit dem Gebaren des Staatspräsidenten bekannt5 , dem er vorwarf, durch Verordnungen regieren zu wollen.6 Laut Benbitour kommt Bouteflikas Vorgehen „der Einrichtung einer Parallelregierung gleich, er behindert das Parlament bei der Ausübung seiner verfassungsgemäßen Aufgaben“. In dem Schreiben erinnert Benbitour auch daran, dass er dem Präsidenten wenige Tage zuvor „ein Programm zur Neubelebung der Wirtschaft“ übermittelt habe.
Benbitour, ein erklärter Verfechter der Marktwirtschaft und ein Mann ohne parteipolitische Bindungen, machte kein Hehl aus seiner Abneigung gegen einen Ausverkauf der Staatsbetriebe, gegen die Privatisierung um jeden Preis und die Durchsetzung eines ungezügelten Wirtschaftsliberalismus. Doch sein Rücktritt bedeutet nicht unbedingt freie Bahn für den Reformminister Hamid Temmar, der zu den Vertrauten des Präsidenten gehört und mehr als jeder andere für eine beschleunigte Privatisierung eintritt. Immerhin legte Temmar bei der Zusammenkunft des Nationalrats für die Staatsbeteiligungen (CNPE) vom 4. bis 6. Januar 2001 der Regierung die Privatisierung von 101 Staatsbetrieben nahe, 79 davon sollten vollständig privatisiert werden.7
Mühsame Privatisierungsmaßnahmen
DOCH offenbar kam er damit nicht durch, denn in einer der öffentlich gemachten Entschließungen des CNPE spricht sich das Gremium für einen Privatisierungsprozess aus, der „den Schutz der Beschäftigung und der Arbeitsplätze verbürgt“ und der „als Investitionsmaßnahme begriffen werden muss, um den Fortbestand des Unternehmens zu sichern, und im Kern die Anpassung an die Wettbewerbswirtschaft bedeutet“8 . Damit besinnt man sich wieder auf jene Privatisierungen, die bereits 1998 eingeleitet, aber danach rückgängig gemacht wurden: Maßnahmen „unter Bedingungen der Transparenz und der größtmöglichen Wertschätzung für Investitionen, die von der nationalen Gemeinschaft getragen wurden“, wie es in der Verlautbarung des CNPE heißt.
Im Laufe des Jahres werden im algerischen Parlament eine Reihe von Gesetzesvorlagen verhandelt, in denen es um Reformen im Bereich der Investitionen, der Privatisierung von Staatsbetrieben und der Verwaltung des staatlichen Handelskapitals geht. Was die Sozialpartnerschaft angeht, so legt Regierungschef Ali Benflis, der aus den Reihen der Nationalen Befreiungsfront (FLN) kommt, großen Wert darauf, soziale Spannungen zu vermeiden. Der Gewerkschaftsverband Union générale des travailleurs algériens (UGTA) – die einzige Vertretung der Arbeiterschaft, die von der Regierung als Gesprächspartner akzeptiert wird – hat sich nach einer Zusammenkunft mit Reformminister Temmar am 28. Dezember 2000 beruhigt über die kommenden Privatisierungen gezeigt.9
Die Unternehmerverbände wiederum haben bei Dreiergesprächen zwischen Regierung, UGTA und Unternehmern am 24. und 25. November 2000 die Einrichtung von Kommissionen durchgesetzt, in denen ihre wichtigsten Forderungen verhandelt werden: Die Frage der Liegenschaften, Regelung der staatlichen Schulden, verbesserte gesetzliche Rahmenbedingungen im Bereich der Steuer und der Vergabe öffentlicher Aufträge. Seit 1997 werden diese Verbände nicht müde, für eine Steueramnestie zu kämpfen.
Auch wenn sich die offiziellen Angaben aus verschiedenen Quellen widersprechen, können die Wirtschafts- und Finanzdaten Auskunft über den gegenwärtigen Stand der Volkswirtschaft geben. Am 6. November 2000 stellte der Gouverneur der Bank von Algerien den Abgeordneten seine Bilanz vor10 und verwies zum Beispiel auf den rückläufigen Schuldendienst, der im Jahr 2000 nur 4,5 Milliarden Dollar betragen habe. Am Ende dieses Jahres wurden die Währungsreserven auf fast 10 Milliarden Dollar geschätzt – ein Rekordniveau. Auf einer Pressekonferenz am 16. Oktober 2000 gab der Präsident der staatlichen Ölgesellschaft Sonatrach bekannt, dass die Jahreseinkünfte des Unternehmens auf 20 Milliarden Dollar gestiegen seien.11 Tatsächlich erreichte der Barrelpreis für Rohöl, der im Dezember 1998 bei nur 12 Dollar gelegen hatte, im vergangenen Jahr Spitzenwerte von über 30 Dollar – 28 Dollar waren es im Durchschnitt.
Im Haushaltsgesetz für 2001 war ein Barrelpreis von 19 Dollar angesetzt worden, und zugleich hat sich die Regierung in diesem Haushalt einen Regulierungsfonds für überschüssige Einnahmen geschaffen, den allein sie verwaltet – womit dem Parlament bedeutende Rechte der Verfügung über diesen Geldsegen entzogen werden. Im Jahr 2000 dürften die Überschüsse bei 350 Milliarden Dinar gelegen haben.12 Die Regierung plant, mit Hilfe dieses Fonds, der sich nach Schätzungen im Jahr 2001 auf das Doppelte des Vorjahrs belaufen wird, die Staatsschulden abzutragen, die – Inlands- und Auslandsschulden zusammengenommen – etwa 2 600 Milliarden Dinar betragen. Der Geldsegen, der sich dem Höhenflug der Ölpreise verdankt, die politische Unsicherheit und der unklare Wirtschaftskurs der Machthaber – all das bedeutet eine Belastung für die Reformvorhaben.
Die politischen Umstände sind kaum dazu angetan, die gut gefüllte Staatskasse zum Besten zu verwenden oder das wahr zu machen, was der Nationale Wirtschafts- und Sozialrat in seinem im Oktober 2000 erschienenen Konjunkturbericht für das erste Halbjahr 2000 unterstellt: Förderung des Wirtschaftswachstums, Schaffung von Arbeitsplätzen und Stabilisierung des Systems der sozialen Sicherung. Die Politik des Status quo, auf die sich die Regierung verlegt, hat zur Folge, dass die Europäische Union die Verhandlungen über ein Partnerschaftsabkommen hinauszögert. Und angesichts so unsicherer Umstände bleiben die produktiven Auslandsinvestitionen, die in Algerien Arbeitsplätze schaffen könnten, auch weiterhin aus.
dt. Edgar Peinelt
* Journalist in Algier; Autor von „Corruption et démocratie en Algérie“, Paris (La Dispute) 2001.